Macri, el mentor
Milei, desde que asumió la presidencia está preparando el terreno legal e institucional para avanzar con un nuevo plan sistemático de venta de tierras públicas, sin la necesidad de obtener la autorización del Congreso Nacional para estas ventas como establece la Constitución Nacional. Como un monarca, va a decidir qué tierra se vende y a quién se vende. La implementación de este Plan constituirá una nueva violación flagrante de nuestra Constitución Nacional y un masivo despojo de nuestros bienes públicos.
En este aspecto, Milei va a continuar con los pasos de Mauricio Macri que, en su presidencia, implementó un sistema masivo de subastas a través de simples decretos del ejecutivo o a través de resoluciones de la Jefatura de Gabinete, dependiendo de las dimensiones de la tierra que se vendía.
Inmediatamente después de asumir como Presidente, Macri dictó decretos nacionales para autorizar la venta de cientos de inmuebles del Estado Nacional a través de la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE).
En siete decretazos, autorizó la venta de 111 inmuebles nacionales, 66 ubicados en la Ciudad de Buenos Aires. Muchas otras tierras se vendieron a través de resoluciones del Jefe de Gabinete.
Así, dictó los siguientes siete (7) Decretos:
Decretos N° 952/2016 (17 inmuebles),
Decreto N° 1064/2016 (33 inmuebles),
Decreto N° 1173/2016 (3 inmuebles),
Decreto N° 153/2017 (1 inmueble, la Isla Demarchi),
Decreto N° 255/2017 (39 inmuebles),
Decreto N° 928/2017 (7 inmuebles),
Decreto N° 355/2018 (7 inmuebles) y
Decreto N° 1088/2018 (4 inmuebles).
Según un informe de la AGN, hecho público en octubre de 2023, de estos inmuebles sólo se llegaron a vender 71 propiedades: 64 subastas públicas, 6 contrataciones directas y 1 licitación pública internacional por US$ 842 millones.
La Ciudad de Buenos Aires concentró el 77,14% de las operaciones. En el 56% de los casos se adjudicó a un menor valor que el establecido por el Tribunal de Tasaciones de la Nación, implicando una merma en el ingreso de fondos por 62 millones de dólares. En el 58,8 % de los casos no hubo puja entre oferentes, lo que impidió obtener el mayor precio que esté dispuesto a pagar el mercado. Se constató que en contraposición a la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal que prohíbe la donación o venta de activos fijos durante los últimos 6 meses de fin de mandato presidencial – período electoral –, la AABE transfirió inmuebles en concepto de dación en pago al Gobierno de la CABA por 148,2 millones de dólares.
Ahora, Milei por decreto tiene la intención de poner a la venta más de 370 terrenos y edificios públicos para recaudar más de mil millones de dólares. El Plan de desregulación y transformación del Estado se asemeja más a un plan de descapitalización del Estado y de engorde de las corporaciones inmobiliarias-financieras para satisfacer la voracidad.
Ordenando los papeles
En primer lugar, Milei designó en la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE), a Nicolás Pakgojz, exfuncionario porteño relacionado con el terrateniente urbano más grande de la Argentina. La AABE es el organismo del Estado Nacional encargado de la administración de todos los bienes inmuebles nacionales, es decir, el órgano centralizador de toda la actividad inmobiliaria nacional. Una mina de dólares. Fue creada en el año 2012 por el DNU 1382/2012.
En segundo lugar, Milei ordenó a la Sindicatura General de la Nación que elabore un Informe de corte por cambio de gestión (Decreto N° 126/2023). En cumplimiento de esta labor, la SIGEN recabó información sobre todos los inmuebles utilizados por el Estado Nacional. La conclusión de esta auditoría fue que no se tiene información certera y exacta de la cantidad total de inmuebles nacionales que existen. La SIGEN concluyó que el Estado Nacional utiliza 19.189 inmuebles sin contar los edificios de los Ministerios de Seguridad y Defensa, cuya información tiene carácter secreto. Esta información no es coincidente con la que maneja la AABE existiendo una diferencia de 1.700 propiedades. Durante la gestión de Macri, el ex titular de la AABE, Ramón Lanús, sostenía que la totalidad de inmuebles nacionales ascendían a 80.000.
En tercer lugar, Milei firmó el 18 de julio de 2024, el Decreto N° 636/2024 por el cual se aprueba una nueva reglamentación del funcionamiento de la AABE.
En el art. 44 del Capítulo IX del Anexo de este decreto, se establece que todo acto de venta de inmuebles nacionales será centralizado por la AABE, la cual detenta las funciones asignadas a la Ex Secretaría de Estado de Hacienda, establecidas en la Ley N° 22.423.
Este dato es esencial. Al igual que lo hizo Macri, Milei se basará en las facultades de la Ley N° 22.423 para vender inmuebles estatales sin autorización del Congreso.
La Ley N° 22.423, en realidad es un Decreto-Ley aprobado en plena dictadura por el cual Videla, con la firma acompañante de Martínez de Hoy y Alberto Rodríguez Varela, se autodelegaba facultades para vender los inmuebles del Estado Nacional frente a un Congreso disuelto y reemplazado por la Comisión de Asesoramiento Legislativo.
Este Decreto-Ley es una norma de delegación de facultades que actualmente no se encuentra vigente de acuerdo con la regulación constitucional de las normas de delegación de facultades. Milei revive una norma muerta para continuar gobernando unilateral y discrecionalmente a través de decretos.
El Decreto N° 636/2024 establece que la única autorización previa necesaria que tendrá la AABE para vender los inmuebles nacionales será la del Presidente de la Nación salvo para inmuebles cuyo valor de subasta no supere los $1.500 millones de pesos, venta que podrá ser autorizada por el Jefe de Gabinete de Ministros.
Poco importa que el art. 75, inciso 5, dispone que el “uso y la enajenación de las tierras de propiedad nacional” es una atribución que corresponde al Congreso.
El Decreto permite a la AABE encomendar y delegar la venta de los inmuebles nacionales a entidades bancarias, subastar un inmueble sin fijación de base previa, diferir el pago del precio y el pago en cuotas.
La Autoridad de la Libertad Dictatorial
¿Cuál es la autoridad que tiene el Presidente para decidir en soledad el destino de todos los inmuebles del Estado Nacional?
El propio Decreto N° 636/2024 responde a esta pregunta. Allí se aclara que la facultad del Presidente para vender inmuebles surge del Decreto-Ley N° 22.423 sancionado por la dictadura en el año 1981, con el Congreso disuelto y firmado por Jorge Rafael Videla, refrendado por los ministros José A. Martínez de Hoz y Alberto Rodríguez Varela.
El artículo 67 de la Constitución de 1853, vigente en 1981, entre las atribuciones del Congreso Nacional, establecía la de disponer del uso y de la enajenación de las tierras propiedad del Estado Nacional. Por tal motivo, Videla, arrogándose la autoridad del Congreso, dictó el Decreto-Ley N° 22.423 a través del cual se delegaba en el Poder Ejecutivo en forma absoluta la facultad de disponer de las tierras públicas del país. Con la vuelta de la democracia este Decreto-Ley conservó su vigencia.
Con la reforma constitucional de 1994, dicha atribución del Congreso Nacional con relación a las tierras del Estado quedó establecida en el art. 75 inc. 5, reafirmando que el único poder competente para disponer de un bien de propiedad del Estado Nacional es el Congreso Nacional.
Por otra parte, la Constitución en su art. 76 estableció un nuevo marco normativo para la delegación de facultades del Congreso en el Poder Ejecutivo.
A fin de compatibilizar las normas de delegación de facultades del Congreso dictadas de forma previa a la reforma constitucional, la Disposición Transitoria Octava estableció que la delegación de facultades preexistente, que no tiene un plazo determinado para su ejercicio, caduca a los cinco años desde la vigencia de la reforma constitucional excepto si el Congreso decide ratificarla expresamente por una nueva ley.
En el caso concreto del Decreto-Ley N° 22.423, este no tenía un plazo de ejercicio, por lo tanto, quedó prorrogada por cinco años su vigencia por la disposición transitoria octava de la Constitución Nacional.
Vencido este plazo diversas leyes nacionales fueron prorrogando el plazo de vigencia de la legislación delegada, preexistente a la reforma de la Constitución de 1994, entre ellas la del Decreto-Ley N° 22.423.
Así, puede hacerse referencia a las leyes N° 25.148 (desde el 23 de agosto de 1999, por el plazo de tres años), N° 25.645 (del 24 de agosto de 2002 por el plazo de dos (2) años), N° 25.918 (del 24 de agosto de 2004 por el plazo de dos años), N° 26.135 (a partir del 24 de agosto de 2006 por el plazo de tres años), N° 26.519 (a partir del 24 de agosto de 2009, por el plazo de un (1) año).
Luego de esta última ley, el Congreso no prorrogó nuevamente la vigencia de la legislación delegada preexistente a la reforma de la Constitución de 1994. Por lo tanto, caducaron todas estas leyes el 24 de agosto de 2010, entre ellas el Decreto-Ley N° 22.423.
Marcos Peña, el Maquiavelo
¿Cómo fue posible que Macri basara su autoridad en un Decreto-Ley que ya no tiene vigencia jurídica para vender tierras públicas y ahora intente lo mismo Milei?
Aquí puso el cuerpo Marcos Peña, Jefe de Gabinete de Ministros. En el año 2016, en su Informe N° 96 al Congreso Nacional, figura la pregunta N° 87 realizada por la Diputada María Graciela De La Rosa. La pregunta expresaba:
“Teniendo en cuenta que la reforma de la Constitución Nacional realizada en el año 1994 reguló la facultad de delegación legislativa en el Poder Ejecutivo por parte del Congreso (artículo 76) disponiendo que se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo salvo en materias determinadas de administración o emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca; y que el Decreto N° 952/16 se sustenta en el Decreto-Ley N° 22423 dictado en 1981 por Videla, el cual no contempla un plazo ni base para el ejercicio de las competencias delegadas, y que por lo tanto ha sido derogado implícitamente por la reforma de la Constitución Nacional y su aplicación resulta inconstitucional, y que tampoco fue previsto solicitar su autorización en el Decreto N° 952/2016, avanzando por lo tanto sobre esta prerrogativa sin dar intervención al Congreso: ¿cuál es la fundamentación jurídica para que el PEN avance sobre competencia privativa del Poder Legislativo, disponiendo la enajenación de tierras del Estado sin autorización del mismo”.
La respuesta de Peña fue:
“En tal sentido, debe destacarse que el decreto-Ley 22423 sobre el que refiere la pregunta en cuestión forma parte del Anexo II del Digesto Jurídico Argentino aprobado por la Ley 26939 promulgada el 29 de mayo de 2014, y cuyo artículo 2 dice: Declárense vigentes las normas incorporadas al anexo II, Leyes nacionales de carácter general vigentes, que integra la presente ley.
Es por ello que, más allá de que el control de constitucionalidad de las leyes se encuentra reservado al Poder Judicial, la controversia respecto de la vigencia o no de las leyes sancionadas con anterioridad a la reforma de la Constitución Nacional, en los hechos, quedó saldada con la sanción por el propio Congreso de la Nación, de la Ley 26939 que crea el referido Digesto Jurídico Argentino”.
El argumento que esgrimió Macri para considerar que el Decreto-Ley N° 22.423 está vigente y le otorga facultades para disponer de bienes inmuebles sin autorización del Congreso Nacional fue que éste se encuentra en el listado de leyes vigentes del Digesto Jurídico Argentino (la colección de leyes nacionales vigentes, sistematizadas y ordenadas, analizado por la comisión bicameral del Digesto Jurídico y aprobado por el Congreso).
Sin embargo, este argumento es invalidado por la propia Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino del Congreso.
En fecha 26 de abril de 2018, el Doctor Daniel Gustavo Ayoroa, Subdirector del Digesto Jurídico Argentino, y el doctor Mario Luna, Secretario Administrativo y Técnico de la Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino (DJA), informaron al Observatorio del Derecho a la Ciudad que el Digesto Jurídico Argentino no se encuentra vigente. Es decir, el DJA no pudo nuevamente dar vigencia al Decreto-Ley N° 22.423 porque no tiene existencia jurídica.
Sin defensas jurídicas, resulta incomprensible republicana y democráticamente que el destino de todos los inmuebles del país estén sólo sujetos a la voluntad de una sola persona, la del ingeniero Mauricio Macri en su presidencia y ahora en las de Milei.
La Constitución de la Nación establece un alto valor e importancia al suelo. De allí que sea el Congreso el único facultado para deliberar y decidir su destino. Quiere decir que nuestros bienes comunes, alrededor de 80.000 inmuebles del Estado, están en manos de una sola voluntad.
En esta dimensión, nuestro país otra vez se verá sometido a una MONARQUÍA INMOBILIARIA que rematará nuestros bienes públicos para garantizar el pago de deuda y para garantizar terrenos para las inversiones que se deriven de los blanqueos y del RIGI.
Epílogo: la prueba de la ilegalidad
Compilamos aquí, a modo de prueba de la ilegalidad que se arroga el Presidente de la Nación, la respuesta textual de la Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino del Congreso al Observatorio del Derecho a la Ciudad en el mes de abril de 2018:
“La Comisión Bicameral nos ha remitido oportunamente las observaciones recibidas, en el marco de los artículos 21, 22 y 23 de la ley N° 26.939, y la Dirección de Información Parlamentaria se abocó al estudio de las mismas realizándose las recomendaciones correspondientes en tiempo y forma. En total, se recibieron 70 presentaciones externas con cerca de 5.116 observaciones a las cuales deben sumarse 2.449 observaciones internas, realizadas por la Dirección de Información Parlamentaria, en un universo cercado a las 2.400 normas involucradas.
Finalmente, el 3 de noviembre de 2014 se remitió a la Comisión Bicameral del Digesto Jurídico Argentino el informe de las Recomendaciones de la Dirección de Información Parlamentaria respecto del conjunto de las Observaciones al Digesto Jurídico Argentino presentadas hasta el 31 de octubre de 2014.
De acuerdo a lo notificado oportunamente el día 23 de junio de 2015, la Comisión Bicameral emitió un dictamen resolutivo, mediante el cual tomó en consideración las recomendaciones elevadas por la Dirección de Información Parlamentaria, en relación a las observaciones presentadas.
Cabe destacar que posteriormente, la Comisión Bicameral emitió la Orden del Día 2765/2015, el 25 de noviembre de 2015, que contenía la modificación de los anexos en base a las observaciones resueltas y su actualización al 31 de agosto de 2015.
La versión definitiva del Digesto Jurídico Argentino no ha sido publicada en el Boletín Oficial, toda vez que el proyecto de ley que aprobaba esa versión no fue sancionado por el Congreso.
Al respecto, cabe aclarar lo siguiente: según lo dispuesto por la ley 26939, los textos incorporados como Anexos fueron sometidos a observaciones y resueltas las mismas debían publicarse la versión definitiva, circunstancia que no se cumplió ya que el Proyecto de Ley modificatorio de la Ley 26939 (Expediente 5782-D-2015) que fue sometido a aprobación de ambas Cámaras, sólo contó con la sanción de la Honorable Cámara de Diputados.
Por esto es que entendemos que no se encuentra vigente el Digesto Jurídico Argentino (DJA) hasta tanto sea sancionada la ley y se disponga la publicación definitiva. Cabe aclarar que sí se encuentra vigente la ley 26939.
La confusión sobre la vigencia del Digesto y la Versión Definitiva es que el artículo 23 de la ley 26939 determina: Transcurrido el período de ciento ochenta días corridos y resueltas las observaciones, se dispondrá la publicación en el Boletín Oficial de la versión definitiva del Digesto Jurídico Argentino. Pero lo que ocurrió es que la Comisión aprobó un Proyecto de modificación de la Ley N° 26.939 y el texto con observaciones y corregido del DJA, que fue aprobado por la Cámara de Diputados y remitido al Senado para su consideración. En resumen, la Comisión resolvió no dictar una Resolución como determina el artículo 22 de la ley 26939 sino que estimó conveniente proponer la modificación de la ley y por ello el texto del DJA no entró en vigencia”.