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El Observatorio del Derecho a la Ciudad y El Movimiento La Ciudad Somos Quienes La Habitamos fueron a la justicia a solicitar que la actualización del Código Urbanístico (Proyecto de Ley N° 2120-J-2024) se discuta de forma participativa y descentralizada en los territorias de las comunas y de los barrios populares.
La causa judicial tramita en los autos caratulados "Baldiviezo, Jonatan Emanuel Y OTROs c/ GCBA Y OTROS s/ Amparo - Otros", Expte. N° 129185/2024-0.
En la demanda se peticionó que se ordene al GCBA y a la Legislatura porteña a que:
1. De forma previa a la aprobación legislativa definitiva del Proyecto de Ley N° 2120-J-2024, cumplan con la realización de los instrumentos de participación y monitoreo, dispuestos en los arts. 1.1.4., 10.11.1., y 10.11.2. del Código Urbanístico, de los arts. 25 y 26 de la Ley N° 2930 Plan Urbano Ambiental y el art. 7 del Acuerdo de Escazú, que deben realizarse durante el proceso de evaluación del Código Urbanístico, garantizando que la participación ciudadana se respete desde las etapas iniciales (art. 7.4. y art. 7.3. del Acuerdo de Escazú) y se cumpla con la difusión pública y masiva de los diagnósticos (art. 25 del Plan Urbano Ambiental) sin la cual los objetivos de los Instrumentos Participativos se verían severamente obstaculizados.
En especial, se solicita se ordene a las demandadas a organizar y convocar a las siguientes instancias de participación ciudadana que tengan por objeto tratar el Proyecto de Ley N° 2120-J-2024 “Propuesta de Ajuste del Código Urbanístico”:
a. Foro Participativo Permanente del Consejo del Plan Urbano Ambiental.
b. Instancias de participación ciudadana descentralizadas en los barrios porteños o en los territorios Comunales, a fin de no violar el principio de progresividad y de no regresión en materia de participación ciudadana en cuestiones ambientales (art. 3.c. del Acuerdo de Escazú) y a fin de cumplir con el mandato de crear nuevos dispositivos que promuevan y faciliten las actividades participativas (art. 25 del PUA y art. 7 del Acuerdo de Escazú).
c. Instancias de participación ciudadanas descentralizadas en las villas y barrios populares de la Ciudad, a fin de no violar el principio de progresividad y de no regresión en materia de participación ciudadana en cuestiones ambientales (art. 3.c. del Acuerdo de Escazú) y con el objetivo de cumplir con el mandato de crear nuevos dispositivos que promuevan y faciliten las actividades participativas (art. 25 del PUA) a fin de realizar los esfuerzos para identificar y apoyar a personas o grupos en situación de vulnerabilidad para involucrarlos de manera activa, oportuna y efectiva en los mecanismos de participación, para eliminar las barreras a la participación (art. 7.14 del Acuerdo de Escazú).
2. Se solicita que en cada una de las instancias de participación ciudadana que se convoque con el objeto de tratar el Proyecto de Ley N° 2120-J-2024, se garantice a la ciudadanía:
2.1. El acceso de manera clara, oportuna y comprensible a la información necesaria para hacer efectivo su derecho a participar en el proceso de toma de decisiones. (art. 7.4. del Acuerdo de Escazú), en especial, el estudio o informe de diagnóstico que funda el proyecto de ley (art. 25 del PUA), los resultados de la implementación obligatoria de los Instrumentos de Monitoreo con relación al funcionamiento del Código Urbanístico desde su aprobación en el año 2018 (arts. 1.1.4., 10.11.1., y 10.11.2. del Código Urbanístico y de los arts. 25 y 26 de la Ley N° 2930 Plan Urbano Ambiental) y cada uno de los informes o documentos en los que se fundamenta la propuesta de modificación del Código Urbanístico.
2.2. El goce de plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público y para que este participe en forma efectiva. (art. 7.5. del Acuerdo de Escazú).
2.3. Marcos participativos que aseguren el consenso y la adecuación a las expectativas de los habitantes de la ciudad mediante la intervención metódica y ordenada de la mayor cantidad y calidad de los actores que sean los responsables políticos y técnicos de la gestión del PUA, sean las organizaciones sociales y comunitarias como también los ciudadanos a título particular (art. 25 del Plan Urbano Ambiental).
2.4. El goce de las condiciones propicias para que las instancias de participación se adecúen a las características sociales, económicas, culturales, geográficas y de género de la ciudadanía. (art. 7.10. del Acuerdo de Escazú).
2.5. Que el GCBA realice un máximo esfuerzo GCBA para identificar y apoyar a personas o grupos en situación de vulnerabilidad para involucrarlos de manera activa, oportuna y efectiva en los mecanismos de participación, considerando los medios y formatos adecuados, a fin de eliminar las barreras a la participación. (art. 7.14. del Acuerdo de Escazú).
2.6. Que sus observaciones serán debidamente consideradas y contribuyan en dichos procesos (art. 7.4. del Acuerdo de Escazú).
A. Al día de la fecha las demandadas no cumplieron con ninguna instancia de participación ciudadana formal, abierta, institucional, metódica y ordenada para discutir el Proyecto de Ley N° 2120-J-2024.
B. No cumplieron con la aplicación de los instrumentos de Monitoreo con relación al Código Urbanístico aprobado en el año 2018 o, al menos, no pusieron a disposición de la ciudadanía sus resultados.
C. Las dos reuniones convocadas del Foro Participativo Permanente se realizaron sin que la ciudadanía cuente con la propuesta de modificación del Código Urbanístico por escrito, sin los diagnósticos y sin los resultados de la aplicación de los instrumentos de monitoreo.
No puede haber participación de calidad si la ciudadanía no cuenta con acceso a la información de calidad.
D. El jueves 26 de septiembre se votará en primera lectura el proyecto de Ley N° 2120-J-2024 sin que haya existido instancia de participación ciudadana convocada respetando los estándares del Acuerdo de Escazú. Esto implica que la actualización del Código Urbanístico está pronto a tener sanción definitiva en segunda lectura sin que se hayan respetados las instancias de participación ciudadana aquí reclamadas.
E. La diferencia de tratamiento del proyecto de ley sobre el nuevo Código Urbanístico en los años 2017 y 2018, y el tratamiento dado a su evaluación, actualización y modificación integral son radicalmente distintos. El primero implementó un procedimiento metódico, ordenado y descentralizado de participación ciudadana a través de reuniones convocadas en los territorios de las comunas y en las villas de la ciudad. En cambio, el segundo procedimiento no realizó ninguna instancia de participación formal y cumpliendo los estándares legales para su desarrollo. Esto implica una regresión grave en los derechos políticos de la ciudadana a ejercer la democracia participativa y a participar en la toma de decisiones en cuestiones ambientales.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El Poder Ejecutivo remitió a la Legislatura porteña, el 30 de Julio de 2024, el proyecto de ley N° 2120-J-2024.
De acuerdo con el mensaje que acompañó a este proyecto de ley, este último contiene una propuesta de modificación y actualización del Código Urbanístico.
Esta propuesta de modificación y actualización sería un “Ajuste” del Código Urbanístico en cumplimiento del art. 1.1.4. del Código Urbanístico que dispone que éste debe ser evaluado cada 4 años.
De forma previa a la remisión de este proyecto de ley a la Legislatura, su contenido no fue tratado en ninguna instancia de participación ciudadana formalmente convocada.
El mensaje de elevación del proyecto hace referencia a que se llevaron a cabo reuniones en el marco del Foro Participativo Permanente del Consejo del Plan Urbano Ambiental.
El GCBA convocó a dos reuniones de este Foro.
La primera se realizó el 15 de noviembre de 2023. (Aquí se puede acceder https://youtu.be/WZqoCioATkI?si=n_t3UoiDjnqetNxQ )
La segunda serie de reuniones de este Foro de realizaron el 24, 25 y 26 de Junio de 2024. De estas reuniones no quedó ningún registro público.
Estas reuniones fueron convocadas para evaluar la propuesta de modificación del Código Urbanístico, pero en ninguna de dichas reuniones se puso a disposición de la ciudadanía por escrito ninguna propuesta concreta de modificación del Código Urbanístico, tampoco se puso a disposición los informes de diagnósticos ni las conclusiones del monitoreo obligatorio que debía realizar el Poder Ejecutivo.
Es decir, se convocó a evaluar una propuesta que la ciudadanía no conoció de antemano ni tampoco durante el desarrollo del Foro.
Luego de las reuniones tampoco se realizó ningún tipo de devolución de las intervenciones o como estas fueron consideradas.
El mensaje de elevación del proyecto de ley también hace referencia a que se “realizaron reuniones con vecinos y vecinas de diversos barrios, profesionales e instituciones vinculadas”. Estas reuniones fueron reuniones informales ninguna tuvo una convocatoria abierta a participar ni cumplieron con los estándares de participación ciudadana que establece el Acuerdo de Escazú.
Por lo tanto, el proyecto de Ley N° 2120-J-2024 o, en todo caso, la propuesta de modificación del Código Urbanístico no contó con ninguna instancia de participación ciudadana de forma previa a su ingreso en la Legislatura porteña.
Una vez ingresado en proyecto de ley en la Legislatura, se realizaron reuniones de asesores y diputados en la Comisión de Planeamiento, pero tampoco se convocaron a instancias de participación ciudadana cumpliendo con los estándares de convocatoria y puesta a disposición de información que establece el Acuerdo de Escazú, el Plan Urbano Ambiental y el propio Código Urbanístico.
Si bien ahora se conoce la propuesta de modificación del Código Urbanístico no existe ningún diagnóstico que fundamente dicha propuesta ni tampoco existen los informes o conclusiones del monitoreo que el Poder Ejecutivo tuvo que haber llevado a cabo desde el año 2018 hasta el presente sobre el funcionamiento de la normativa del Código Urbanístico aprobada dicho año.
El proyecto de Ley N° 2120-J-2024 fue despachado de la Comisión de Planeamiento el viernes 20 de septiembre de 2024 (Despacho N° 632/2024) y se votará el 26 de septiembre en primera lectura en la Legislatura porteña sin haber tenido ninguna instancia de participación ciudadana tal como se solicita en la presente demanda.
En la sesión ordinaria correspondiente al 19 de septiembre de 2024, se votó la moción de tratamiento preferencial del proyecto de Ley N° 2120-J-2024 para la sesión del 26 de septiembre de 2024.
RETROCESO DEMOCRÁTICO
La discusión de la propuesta del Código Urbanístico tuvo un proceso de participación ciudadana de alta intensidad de forma previa a su remisión a la Legislatura porteña.
De acuerdo con lo que informó el propio GCBA, para el desarrollo del Código Urbanístico se “realizó un proceso de participación con el objetivo de incluir la mayor cantidad de propuestas de diversos sectores. Este proceso abierto y de convocatoria pública se inició en octubre de 2016 e incluyó a vecinos, ONG, asociaciones profesionales, comunas y representantes de barrios emergentes, entre otros. A lo largo del último año y medio, se realizaron 2 rondas de encuentros con vecinos en cada una de las 15 comunas. Además se realizaron 6 foros participativos multitudinarios, de convocatoria abierta donde se fueron presentando las novedades de los proyectos. A su vez, se llevaron a cabo eventos con las distintas entidades profesionales, académicas, gubernamentales y ONG’s, reuniendo a más de 100 instituciones. Para alentar la participación y la transparencia en el proceso, los borradores de ambos códigos fueron compartidos a través de la web de Gobierno de la Ciudad y las convocatorias se realizaron de forma masiva a través de mailing y redes sociales”.
A continuación, el cronograma de instancias de participación ciudadana para discutir el proyecto de ley del nuevo Código Urbanístico antes de su sanción.
En conclusión, para el debate del proyecto de Código Urbanístico, antes de su remisión y sanción en la Legislatura porteña (Ley N° 6099) se realizaron instancias de participación ciudadana descentralizadas en cada una de las 15 comunas. Es más, se hicieron dos rondas de participación ciudadana en cada comuna.
También se informa que se hicieron 6 convocatorias al Foro Permanente Participativo donde se puso a disposición de los participantes los borradores del Código Urbanístico.
En esta gacetilla de prensa no se informa, pero también se hicieron reuniones descentralizadas en cada una de las villas o barrios populares ubicados dentro de la ciudad.
Se acompaña documento del GCBA donde dejó constancia de estas reuniones realizadas en las villas o barrios populares de la Ciudad a fin de dar tratamiento al proyecto de ley que dio origen al Código Urbanístico (Documental 06).
En cambio, en la actual discusión de la actualización integral del Código Urbanístico, el Poder Ejecutivo y la Legislatura no convocaron a ninguna reunión a la ciudadanía para discutir el proyecto de ley, mucho menos, realizaron instancias de participación ciudadana descentralizadas en los territorios de las comunas y en las villas o barrios populares de la ciudad, como si se hizo en el debate de la aprobación del Código Urbanístico en el año 2017 y 2018.
El considerando del Despacho N° 632/2024 (se acompaña como Documental 07) ratifica lo detallado en el párrafo anterior a no hacer referencia a ninguna instancia de participación ciudadana previa al Despacho del Proyecto de Ley N° 2120-J-2024.
La diferencia de tratamiento del proyecto de ley sobre el nuevo Código Urbanístico en los años 2017 y 2018, y el tratamiento dado a su evaluación, actualización y modificación integral son radicalmente distintos. El primero implementó un procedimiento metódico, ordenado y descentralizado de participación ciudadana a través de reuniones convocadas en los territorios de las comunas y en las villas de la ciudad.
En cambio, el segundo procedimiento no realizó ninguna instancia de participación formal y cumpliendo los estándares legales para su desarrollo.
Esto implica una regresión grave en los derechos políticos de la ciudadana a ejercer la democracia participativa y a participar en la toma de decisiones en cuestiones ambientales.
El principio de progresividad fue reconocido en los primeros instrumentos internacionales de derechos humanos. Concretamente, el Preámbulo de la DUDH habla específicamente de "medidas progresivas de carácter nacional e internacional", a la vez que el de la Convención Americana de Derechos Humanos refiere que a través de tal instrumento "se establece un sistema inicial de protección que los Estados americanos consideran adecuados a las actuales circunstancias sociales y jurídicas, no sin reconocer que deberán fortalecerlo cada vez más en el campo internacional, a medida que esas circunstancias vayan siendo más propicias".
Por otra parte, el principio de progresividad en derechos civiles y políticos también resulta del principio de interdependencia de los derechos humanos.
Por su parte, el principio de irreversibilidad o de no regresividad en materia de derechos humanos, puede ser considerado como un subprincipio derivado del general principio de progresividad. Sin embargo, tiene base normativa autónoma en el art. 29 CADH en cuanto establece que "Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a. permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b. limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos estados; c. excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y d. excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza".
Tal su redacción, el dispositivo implica que una vez que un derecho ha sido reconocido, queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada.
En definitiva, el impacto de esta premisa en el marco del sistema de protección de derechos humanos, impone que lo que se haya ganado como espacio de libertad y haya sido reconocido por el Estado, no pueda ser revertido, menguado o reducido en lo sucesivo e implica una elevación del standard mínimo fijado por los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos, de modo que toda medida dirigida a limitarlo importa una violación a las obligaciones convencionalmente asumidas que implica responsabilidad internacional.
El art. 10 de la Constitución de la Ciudad establece que: "Rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Estos y la presente Constitución se interpretan de buena fe. Los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos".
El derecho a la Democracia Participativa está reconocido en:
· Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Art. 1 y 11 (derecho a participar en los asuntos públicos),
· Declaración Universal de Derechos Humanos: art. 21 (derecho a la participación en los asuntos públicos).
· Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: art. 25 (participación en los asuntos públicos).
· Convención Americana de Derechos Humanos: art. 23 (participación en los asuntos públicos).
Nos encontramos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En su ámbito "el régimen jurídico-institucional que los constituyentes establecieron para la Ciudad de Buenos Aires es un sistema de gobierno democrático, pluralista y de marcado carácter participativo -artículo 1º de la CCABA-. Este modelo prevé mecanismos de participación de los ciudadanos en las decisiones públicas que no solo permiten reorientar el sistema político hacia el ideal de una democracia deliberativa, sino que también hacen posible fortalecer y profundizar el pleno reconocimiento de los derechos individuales” (Del voto del Dr. Carlos BALBIN, en autos: "GENTILI Y Otros C/GCBA S/AMPARO", expte 39938/0, del 15-2-2013).
El derecho a participar en los asuntos públicos que incluye el de controlar los actos estatales, resulta inherente al principio republicano de gobierno y del sistema democrático contemplado en el artículo 1° de la CN que establece un sistema de gobierno democrático y republicano, como también en el artículo 1º de la Constitución de la Ciudad. Asimismo, se encuentra establecido en el art. 33 de la CN ya que se trata de un derecho no enumerado que “nace del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republican de gobierno”
A su vez, el artículo 11º de la CCABA establece que "La Ciudad promueve la remoción de los obstáculos de cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad, impidan el pleno desarrollo de la persona y la efectiva participación en la vida política, económica o social de la comunidad" (negrita nuestra).
También, está previsto en el art. 23 del Pacto de San José de Costa Rica, que expresamente dispone que “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y obligaciones: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes libremente elegidos”. Asimismo, se encuentra en el art. 25 del PIDCyP: “Todos los ciudadanos, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el art. 2°, y sin restricciones indebidas, deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes libremente elegidos”.
La Corte Interamericana ha ratificado que “es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que dichos derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación” (caso Yatama c. Nicaragua, ya citado, párrafo 195). Asimismo, recalcó que “la participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizados, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa” (párrafo 196, énfasis agregado), estableciéndose que dicha obligación de garantizar “no se cumple con la sola expedición de normativa que reconozca formalmente dichos derechos, sino requiere que el Estado adopte las medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio, considerando la situación de debilidad o desvalimiento en que se encuentran los integrantes de ciertos sectores o grupos...” (párrafo 201).
Cabe destacar que la Constitución de la Ciudad (Art. 1) dispone que la Ciudad organiza sus instituciones autónomas como democracia participativa.
Esta forma de gobierno se traduce en la amplia participación que el ordenamiento jurídico de la Ciudad otorga a sus habitantes en la elaboración y control de las políticas públicas.
Por su parte, el Acuerdo de Escazú, en su art. 3.c. reconoce el principio de no regresión y el principio de progresividad directamente vinculando al derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones en cuestiones ambientales.
En conclusión, el actual tratamiento del proyecto de ley N° 2120-J-2024 constituye una flagrante regresión con relación a las instancias de participación ciudadana contempladas para el tratamiento del Código Urbanístico, siendo que en ambas situaciones está en discusión la integralidad de la normativa urbanística de planificación.
En el Informe N° IF-2023-41918381-GCABA-CAPUAM, el Consejo de Plan Urbano Ambiental recomendó “La convocatoria a un proceso de interactivo mediante el Foro Participativo Permanente del Consejo del Plan Urbano Ambiental y las Comunas, a los fines de tratar las modificaciones al Código Urbanístico”.
Esta recomendación del Consejo de Plan Urbano Ambiental tampoco fue considerada por el GCBA y la Legislatura.
IMPORTANCIA DE GARANTIZAR LAS INSTANCIAS DESCENTRALIZADAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
El Código Urbanístico tuvo un funcionamiento que perjudicó mayormente a los barrios de poca densidad en la ciudad generando proceso de renovación inmobiliaria que afectó gravemente la calidad ambiental de estos barrios y sus identidades barriales.
Por otra parte, la infraestructura de servicios públicos está colapsada en la mayoría de los barrios que sufren cortes de luz, cortes de agua o baja presión, derrames cloacales, etc.
También el equipamiento urbano es deficiente en las comunas (centros deportivos, centros de salud, equipamiento educativo, etc.)
La infraestructura verde es otra de las dimensiones que no mejoró desde la aprobación del Código Urbanístico hasta el presente.
La crisis habitacional llegó a niveles históricos y la planificación de la ciudad debería ser una de las herramientas principales para mitigarla.
Esta enumeración no exhaustiva de problemáticas urbanas es a los fines de demostrar la necesidad de que los habitantes de la ciudad tengan la posibilidad de debatir su planificación. No resulta suficientes encuentros generales donde se discuta los lineamientos para toda la ciudad. Resulta imprescindible que se convoquen espacios de participación territoriales, en las comunas o en las villas a efectos de que sus habitantes puedan plantear sus cuestiones locales.
El Código Urbanístico no sólo trata lineamientos generales de la planificación sino también determina la capacidad constructiva de cada una de las parcelas y los usos que pueden tener. Esto requiere espacios de debates que miren a la ciudad en su integralidad, pero también espacios de participación que se centren en las particularidades de cada barrio y comuna porteña.
Con este espíritu se realizaron las reuniones en las 15 comunas durante el debate del Código Urbanístico que no se estarían reproduciendo en la discusión actual de su actualización.
Por otra parte, en el año 2017 se realizaron reuniones participativas en las villas y barrios populares de la ciudad en el entendimiento de que estos sectores de la ciudad son los que más padecen las consecuencias de una mala planificación y, por lo tanto, tienen aún más necesidad de plantear sus propuestas y críticas con relación a la planificación actual.
La regresión democrática en el debate actual del proyecto de ley 2120-J-2024 implica que los habitantes de la ciudad no pueden plantear las particularidades de sus barrios, de sus comunas y de sus barrios populares. Y esto generará una mengua formal y sustancial en el resultado final de la actualización del Código Urbanístico.