Historia Constitucional del Endeudamiento
Por MarÃa Eva Koutsovitis y Jonatan Baldiviezo
La Arquitectura de la Deuda y la Erosión del Orden Constitucional
Desde el año 2018, el paÃs ha transitado un ciclo de endeudamiento soberano que se distingue no solo por su magnitud cuantitativa sin precedentes en los registros del Fondo Monetario Internacional (FMI), sino fundamentalmente por una sistemática elusión de los mecanismos de control republicano y democrático establecidos en la Constitución Nacional.
Vamos a realizar un análisis exhaustivo de la trayectoria jurÃdica, constitucional y polÃtica de este proceso, diseccionando los hitos fundamentales que componen esta arquitectura de la excepción: el Acuerdo Stand-By con el FMI de 2018, la reestructuración validada mediante la Ley N° 27.668 en 2022, la emisión del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 179/2025, y el reciente e inédito "Acuerdo de Estabilización Cambiaria" con el Tesoro de los Estados Unidos en 2025.
Existe una continuidad estructural en el modus operandi del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) —independientemente del signo polÃtico de la administración de turno— tendiente a arrogarse facultades privativas del Congreso de la Nación en materia de crédito público. Esta práctica ha generado lo que en doctrina constitucional podrÃa denominarse una "cadena de ilegalidades", donde nuevos endeudamientos, viciados de nulidad absoluta en su origen por incompetencia y vicios de forma, son utilizados sistemáticamente para cancelar obligaciones previas igualmente cuestionadas.
La correlación directa entre la toma de deuda externa y la formación de activos externos (eufemismo técnico para la fuga de capitales), el impacto devastador en los indicadores de pobreza e indigencia, y la cesión progresiva de soberanÃa monetaria y geopolÃtica, son elementos inescindibles de la discusión jurÃdica. La inobservancia de los frenos y contrapesos republicanos ha permitido la ejecución de programas económicos que, bajo el pretexto de la estabilización, han transferido recursos masivos hacia sectores concentrados y acreedores externos, dejando al Estado en una situación de indefensión financiera crónica.
I. El Pecado Original: El Acuerdo Stand-By con el FMI de 2018
Este ciclo actual de endeudamiento crÃtico encuentra su génesis en junio de 2018, con la celebración del Acuerdo Stand-By (SBA) entre la Argentina y el FMI. Este acuerdo, que otorgó al paÃs un acceso excepcional de aproximadamente USD 57.000 millones (de los cuales se desembolsaron efectivamente cerca de USD 44.500 millones), constituye el acto fundacional de la crisis de deuda contemporánea y el primer eslabón en la cadena de inconstitucionalidades que este informe se propone desentrañar. Su magnitud no solo representó el préstamo más grande en la historia del organismo multilateral, sino que su tramitación interna expuso una degradación institucional severa.
El argumento central que sustenta la inconstitucionalidad del acuerdo de 2018 reside en la violación flagrante y manifiesta de la distribución de competencias establecida por la Constitución Nacional. El artÃculo 75, en sus incisos 4 y 7, es taxativo al disponer que corresponde al Congreso de la Nación "contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación" y "arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación".
Asimismo, el artÃculo 4 de la Constitución refuerza este mandato al establecer que el Tesoro Nacional se conforma, entre otros recursos, con "los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso", utilizando el verbo "decretar" en un sentido imperativo que excluye la discrecionalidad ejecutiva.
A pesar de este mandato constitucional inequÃvoco, el acuerdo con el FMI en 2018 fue negociado, suscrito y ejecutado exclusivamente por funcionarios del Poder Ejecutivo (cabe aclarar que no existe ningún decreto presidencial autorizando dicho acuerdo), sin la intervención previa ni la ratificación posterior del Congreso.
La defensa esgrimida por el Poder Ejecutivo para justificar su accionar unilateral se basó en una interpretación extensiva y fraudulenta del artÃculo 60 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera. Dicho artÃculo, en su último párrafo, exceptúa del requisito de autorización legislativa especÃfica a las operaciones de crédito público formalizadas con "organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte".
La autorización contenida en el artÃculo 60 constituye una delegación legislativa preexistente a la reforma constitucional de 1994. La Cláusula Transitoria Octava de la Constitución reformada estableció que la legislación delegada preexistente que no contuviera plazo establecido para su ejercicio caducarÃa a los cinco años de vigencia de dicha disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratificara expresamente por una nueva ley. Al no haberse producido tal ratificación expresa en los términos y plazos exigidos, y habiendo vencido las prórrogas genéricas otorgadas hasta el año 2010, la facultad del Ejecutivo para endeudarse con organismos internacionales sin pasar por el Congreso habrÃa caducado inexorablemente. En consecuencia, el Legislativo recuperó la plenitud de su competencia originaria, tornando inconstitucional cualquier acto del Ejecutivo basado en una delegación extinta.
Aún si se considerara vigente la delegación —hipótesis que se rechaza—, organismos de control como la Oficina Anticorrupción y la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) han dictaminado que el préstamo de 2018 no se ajustaba a los "términos y condiciones usuales" requeridos por la propia ley 24.156 para habilitar la excepción. Al tratarse de un préstamo de "Acceso Excepcional" que superaba en más de 11 veces la cuota de Argentina en el FMI (llegando al 1.277% de la cuota), la operación excedÃa por definición el marco de la delegación administrativa ordinaria. Una operación de carácter "excepcional" no puede, por lógica jurÃdica, ampararse en una norma diseñada para operaciones "usuales". Por lo tanto, la magnitud y las condicionalidades del acuerdo requerÃan, indefectiblemente, una ley especial del Congreso que lo autorizara.
Las auditorÃas realizadas ex post por la SIGEN y la Oficina Anticorrupción revelaron una ausencia total de los dictámenes técnicos y jurÃdicos previos obligatorios, esenciales para la validez de cualquier acto administrativo de esta envergadura. EspecÃficamente, no se contó con la opinión previa del Banco Central sobre el impacto de la operación en la balanza de pagos, un requisito fundamental exigido por el artÃculo 61 de la Ley de Administración Financiera. Tampoco existieron los dictámenes de viabilidad del Ministerio de Finanzas antes de la firma de la Carta de Intención. Los expedientes administrativos que debÃan dar soporte legal a la decisión se iniciaron con fecha posterior a la suscripción del acuerdo y al anuncio público del mismo. Esta irregularidad cronológica evidencia que el expediente administrativo fue simulado a posteriori para dar una apariencia de legalidad formal a una decisión polÃtica ya consumada al margen del derecho administrativo.
Un agravante sustancial es la ausencia de un acto administrativo expreso del Presidente de la Nación. Las Cartas de Intención fueron suscritas por el Ministro de Hacienda (Nicolás Dujovne) y el Presidente del BCRA (Federico Sturzenegger). Sin embargo, no existe un decreto presidencial que delegue expresamente la facultad de suscribir un acuerdo de esta magnitud en dichos funcionarios, ni un acto que ratifique lo actuado. La Procuración del Tesoro ha señalado que esta omisión no se subsana con la mera pertenencia de Argentina al FMI, ya que las normas internas de competencia son indisponibles para los funcionarios.
La Constitución y las leyes argentinas exigen que el crédito público se destine a fines especÃficos de interés nacional, como obras de infraestructura o inversiones reproductivas. Sin embargo, la evidencia empÃrica, los informes oficiales del Banco Central (BCRA) y las propias evaluaciones ex post del FMI demuestran que la inmensa mayorÃa de los USD 44.500 millones desembolsados no se utilizaron para fortalecer reservas, estabilizar la macroeconomÃa real o fomentar el desarrollo. Por el contrario, financiaron la formación de activos externos del sector privado, un fenómeno conocido coloquialmente como "fuga de capitales".
Durante el perÃodo de vigencia del acuerdo, entre mayo de 2018 y octubre de 2019, la salida de capitales se aceleró de manera concomitante y proporcional con los desembolsos del Fondo. El mecanismo financiero implementado —que incluyó el desarme de posiciones en LEBACs, el carry trade y la dolarización de portafolios de grandes fondos de inversión— permitió que actores económicos concentrados convirtieran sus ganancias en pesos a dólares a un tipo de cambio sostenido artificialmente con los recursos del endeudamiento público. El BCRA, bajo la instrucción del Ministerio de Hacienda, subastó divisas provenientes del préstamo para abastecer esta demanda especulativa, facilitando una salida de divisas que dejó al Estado endeudado y sin reservas.
Este desvÃo de fondos constituye no solo un presunto delito de administración fraudulenta en perjuicio de la administración pública sino también una violación directa y flagrante del Convenio Constitutivo del FMI. El ArtÃculo VI de dicho estatuto prohÃbe expresamente el uso de los recursos generales del Fondo para financiar una "salida considerable o continua de capital". El hecho de que el staff y el Directorio del FMI continuaran aprobando revisiones y desembolsando fondos a pesar de la evidente y documentada fuga de capitales, configura una corresponsabilidad manifiesta del organismo internacional. Esta violación de sus propias normas internas refuerza el carácter de "deuda odiosa" o ilegÃtima de la operación, ya que el acreedor conocÃa el destino indebido de los fondos y, sin embargo, procedió con el financiamiento por motivaciones polÃticas ajenas a la estabilidad económica de Argentina.
La insostenibilidad del esquema derivó en una devaluación abrupta de la moneda, una aceleración inflacionaria que erosionó el poder adquisitivo de los salarios y jubilaciones, y un aumento dramático de la pobreza. El Estado quedó despojado de recursos para polÃticas públicas esenciales y cargado con una deuda externa impagable cuyo servicio asfixia las posibilidades de desarrollo de las futuras generaciones.
II. La Pseudo-validación de la Ley N° 27.668
Hacia el año 2022, la Argentina se enfrentaba a una encrucijada crÃtica: la imposibilidad fáctica de afrontar los vencimientos de capital derivados del acuerdo Stand-By de 2018, concentrados en plazos extremadamente cortos. Ante este escenario de default inminente, el gobierno de Alberto Fernández negoció un nuevo Programa de Facilidades Extendidas (EFF) con el FMI. A diferencia de la opacidad de 2018, esta operación fue sometida al tratamiento del Congreso de la Nación, culminando en la sanción de la Ley N° 27.668. Sin embargo, lejos de subsanar los vicios de origen o restaurar la legalidad constitucional, esta ley introdujo nuevas capas de inconstitucionalidad y operó, en la práctica, como un mecanismo de validación de la deuda previa.
La Ley N° 27.668 fue presentada polÃticamente como la "aprobación" parlamentaria del acuerdo con el FMI. No obstante, el Congreso no aprobó el programa económico, ni las metas fiscales, ni las condiciones financieras especÃficas del acuerdo. El texto finalmente sancionado se limitó a un artÃculo que "aprueba las operaciones de crédito público" contenidas en el programa "a celebrarse" por el Poder Ejecutivo, facultando a este último a suscribir los documentos necesarios para tal fin.
Esta técnica legislativa constituye una delegación de facultades encubierta, prohibida por el artÃculo 76 de la Constitución Nacional. La norma suprema impide al Congreso delegar en el Ejecutivo materias que son de su exclusiva competencia —como el arreglo de la deuda externa—, salvo en casos de emergencia pública y con plazo fijo para su ejercicio y bases claras de delegación. En la Ley 27.668, el Congreso renunció efectivamente a su facultad constitucional de "arreglar" la deuda (que implica fijar plazos, tasas y condiciones) y otorgó un "cheque en blanco" al Ejecutivo para que este definiera discrecionalmente el contenido del acuerdo con el FMI.
La maniobra fue explÃcita, durante el debate en comisiones, se retiraron del proyecto de ley los anexos que contenÃan el "Memorando de PolÃticas Económicas y Financieras" y el "Memorando Técnico de Entendimiento". Al disociar la autorización de endeudamiento (que se votó favorablemente) del acuerdo concreto (que se excluyó de la aprobación), el Congreso abdicó de su responsabilidad de control sustantivo. Esto no solo vulneró la Constitución, sino que violó constituyó una excepción a la propia Ley N° 27.612 de Fortalecimiento de la Sostenibilidad de la Deuda Pública, sancionada en 2021 durante la misma gestión, que exigÃa imperativamente que "todo programa de financiamiento... requerirá de una ley... que lo apruebe expresamente". La Ley 27.668 no aprobó "expresamente" el programa, sino que autorizó abstractamente al Ejecutivo a firmar uno, vaciando de contenido el mandato de la ley de sostenibilidad.
El efecto jurÃdico más pernicioso y trascendente de la Ley N° 27.668 fue el intento de convalidación del endeudamiento de 2018. Al autorizar un nuevo crédito con el objetivo especÃfico de "refinanciar" la deuda existente y cancelar el Stand-By de 2018, el Congreso reconoció la existencia y validez jurÃdica de obligaciones que, según el análisis constitucional previo, eran nulas de nulidad absoluta e insanable.
El artÃculo 99 inciso 3 de la Constitución establece con claridad meridiana que las disposiciones de carácter legislativo emitidas por el Ejecutivo bajo pena de nulidad absoluta e insanable. El acuerdo de 2018, al ser un empréstito tomado sin ley del Congreso, encuadra en esta categorÃa. El término "insanable" implica que el acto no es susceptible de confirmación, ratificación o saneamiento posterior, ni siquiera por el propio Congreso. Al aprobar una ley cuyo objeto es pagar esa deuda, el Congreso actuó en contra del mandato constitucional de nulidad, intentando sanear por vÃa legislativa lo que la Constitución declara insanable.
Esta "legalización" retrospectiva tuvo el efecto polÃtico de blanquear las responsabilidades por el endeudamiento de 2018. Económicamente, esto significó que el Estado asumió formalmente el costo de la fuga de capitales, trasladando la carga del repago a la ciudadanÃa a través de los ajustes fiscales y la reducción del gasto público implÃcitos en el nuevo programa de facilidades extendidas con el Fondo.
III. El DNU 179/2025 y el Nuevo Ciclo de Endeudamiento
Avanzando en la lÃnea temporal hasta el año 2025, el Poder Ejecutivo, bajo la gestión de Milei, dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 179/2025. Este DNU tuvo por objeto aprobar nuevas operaciones de crédito público con el FMI para cancelar vencimientos de la deuda refinanciada en 2022 y absorber pasivos del Banco Central. Al disponer sobre materia de crédito público mediante un decreto, el Ejecutivo usurpó nuevamente y de manera directa la facultad legislativa exclusiva del artÃculo 75 inciso 4 de la Constitución.
La Constitución Nacional es restrictiva en extremo respecto a los DNU. Solo habilita su dictado cuando "circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios" para la sanción de las leyes. En el caso del DNU 179/2025, no existÃa ninguna circunstancia fáctica objetiva —como un desastre natural, una guerra o una pandemia que impidiera el funcionamiento del Congreso— que justificara la medida. El Congreso se encontraba en pleno funcionamiento. La "necesidad y urgencia" invocada en los considerandos fue meramente polÃtica y financiera: la voluntad de evitar el debate parlamentario ante la falta de mayorÃas propias y la urgencia de evitar atrasos en los pagos al Fondo.
La urgencia financiera (vencimientos de deuda) no equivale a la imposibilidad constitucional de legislar. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ("Verrocchi", "Consumidores Argentinos") es consistente en rechazar la "conveniencia" o la "celeridad" como causales habilitantes de los DNU. En consecuencia, el DNU 179/2025 es nulo de nulidad absoluta e insanable.
El DNU operó jurÃdicamente como una "autodelegación". El Presidente de la Nación, actuando como legislador extraordinario (mediante el dictado del DNU), se delega a sà mismo (como jefe de la administración) la facultad de celebrar acuerdos con el FMI por montos y condiciones que no están especificados con precisión en el decreto.
La delegación legislativa permitida por el artÃculo 76 requiere que un poder (el Congreso) delegue en otro (el Ejecutivo) bajo bases y plazos determinados. AquÃ, delegante y delegado se confunden en la misma persona, eliminando el principio de alteridad. Además, el DNU implica una derogación de facto de la Ley N° 27.612, que establecÃa la obligatoriedad de aprobar por ley todo nuevo acuerdo con el FMI. Al avanzar por decreto, el Ejecutivo no solo violó la Constitución, sino que desconoció una ley vigente de orden público diseñada especÃficamente para evitar la repetición del escenario de discrecionalidad de 2018. Este acto consolida un patrón donde las normas de control de deuda son sistemáticamente ignoradas por el poder polÃtico para imponer una agenda financiera sin consenso democrático.
IV. El "Salvataje" Opaco: El Acuerdo de Swap con el Tesoro de EE.UU.
En octubre de 2025, en un contexto de fragilidad cambiaria aguda y ante la inminencia de vencimientos con el FMI, el Gobierno de Milei anunció la celebración de un "Acuerdo de Estabilización Cambiaria" con el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos por un monto de USD 20.000 millones. Este acuerdo, presentado eufemÃsticamente como un "swap" de monedas, constituye el último y quizás más complejo eslabón de la cadena de inconstitucionalidades, introduciendo a una potencia extranjera directamente en la gestión de la moneda nacional.
El Poder Ejecutivo y el Banco Central intentaron encuadrar esta operación como un instrumento técnico de polÃtica monetaria, propio de las facultades del BCRA para administrar reservas, con el fin de eludir la intervención del Congreso. Sin embargo, el análisis de la realidad material del acuerdo desmiente categóricamente esta calificación.
La activación del swap no fue una posibilidad teórica, sino un hecho consumado confirmado públicamente por el Secretario del Tesoro de EE.UU., Scott Bessent. Una operación que implica la recepción de fondos externos con la obligación de restituir el capital más intereses constituye, indubitablemente, un "empréstito" o una "operación de crédito público".
Al tratarse de un empréstito, la operación cae bajo la órbita exclusiva del artÃculo 75 inciso 4 de la Constitución Nacional y requiere ley del Congreso. La denominación de "swap" es un ropaje semántico que no altera la sustancia del acto: es deuda externa tomada por el Estado nacional.
El gobierno no puede ampararse en la excepción del artÃculo 60 de la Ley de Administración Financiera (que permite endeudamiento con organismos internacionales sin ley especial), porque el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos no es un "organismo financiero internacional" (como el FMI, el Banco Mundial o el BID), sino un órgano de gobierno de una potencia extranjera soberana. Se trata de un acuerdo bilateral entre Estados. Los acuerdos de crédito con otros Estados requieren la máxima jerarquÃa de aprobación normativa, es decir, una ley del Congreso, dado que comprometen la fe pública de la Nación ante otro soberano.
El acuerdo con el Tesoro de EE.UU. se destaca por un nivel de opacidad incompatible con el sistema republicano. Los términos contractuales, tasas de interés, plazos de repago y condiciones de garantÃa no fueron publicados en el BoletÃn Oficial ni informados al Congreso, violando el principio de publicidad de los actos de gobierno.
Más graves aún son las implicancias geopolÃticas. Informes sugieren que el acuerdo incluyó condicionalidades ajenas a lo estrictamente financiero, como compromisos de alineamiento geopolÃtico y restricciones a las relaciones de Argentina con terceros paÃses, especÃficamente China. Se ha mencionado el "compromiso de sacar a China de la Argentina" como contrapartida del auxilio financiero. De confirmarse, esto configurarÃa una violación del artÃculo 29 de la Constitución, que prohÃbe otorgar "sumisiones o supremacÃas" por las cuales la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o personas extranjeras. La cesión de soberanÃa en la definición de la polÃtica exterior y comercial a cambio de financiamiento de corto plazo representa una lesión profunda a la independencia nacional y un acto nulo de nulidad insanable.
La conexión entre el Swap de 2025 y la deuda del FMI de 2018/2022 es directa, probada y funcional. Análisis financieros y reportes de consultoras indican que una parte sustancial de los fondos activados del swap (aproximadamente USD 796 millones) se destinó inmediatamente a la compra de Derechos Especiales de Giro (DEGs) para cancelar vencimientos de intereses con el FMI.
Esto confirma que el nuevo endeudamiento inconstitucional (Swap 2025) tiene como objetivo el sostenimiento de la deuda inconstitucional previa (FMI 2018/2022). Se configura asà un ciclo de retroalimentación perverso: se viola la Constitución para tomar nueva deuda que permita pagar la deuda anterior, también tomada violando la Constitución.
V. Implicancias Económicas, Sociales y JurÃdicas
La elusión sistemática de los controles constitucionales ha permitido un endeudamiento desconectado de la capacidad de pago real de la economÃa argentina y de sus necesidades de desarrollo. La deuda con el FMI, tomada en 2018 fundamentalmente para financiar la fuga de capitales, no generó capacidad de repago futura (no se invirtió en infraestructura, energÃa o sectores transables). Esto obliga al paÃs a tomar nueva deuda (como el Swap 2025) en condiciones cada vez más onerosas, precarias y condicionadas polÃticamente para evitar el default.
Este esquema impone una restricción externa crónica. La necesidad imperiosa de acumular divisas para servir una deuda ilegÃtima presiona constantemente sobre el tipo de cambio, alimenta las expectativas de devaluación y la inflación, y obliga al Banco Central a mantener tasas de interés reales positivas que ahogan la actividad productiva y el crédito al sector privado. La "estabilización" que buscan estos acuerdos es siempre una estabilización financiera precaria, lograda a costa de la inestabilidad y recesión de la economÃa real.
La historia constitucional del endeudamiento argentino desde 2018 es la historia del desmantelamiento progresivo de los controles democráticos sobre las finanzas públicas. Se ha consolidado un "estado de excepción financiero" donde el Poder Ejecutivo decide discrecionalmente sobre el futuro económico de la Nación, en connivencia con organismos internacionales y potencias extranjeras que aceptan y promueven esta irregularidad institucional para asegurar sus propios intereses geopolÃticos y financieros.
La recuperación de la soberanÃa económica y la plena vigencia del estado de derecho requieren, ineludiblemente, desandar este camino de ilegalidad. Esto implica no solo la declaración judicial de las nulidades correspondientes, sino la restitución efectiva al Congreso de la Nación de su rol central e indelegable en la definición de la polÃtica de endeudamiento, tal como lo soñaron los constituyentes para proteger al pueblo de la "usura y la dilapidación". Sin este retorno a la Constitución, Argentina seguirá atrapada en el ciclo perpetuo de deuda, fuga y pobreza, administrando su decadencia al ritmo de los vencimientos externos.