Por María Eva Koutsovitis y Jonatan Baldiviezo
1. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN EL MARCO DEL PROCEDIMIENTO DE SANCIÓN DE LEYES
El art. 1 de la Constitución de la Ciudad establece que esta se organiza como “Democracia Participativa”. Uno de los mecanismos de participación ciudadana incorporados en el procedimiento de sanción de leyes, en cumplimiento de este mandato, es lo que se denomina el “procedimiento de doble lectura”.
Para determinados temas (enumerados en el art. 89 de la Constitución[1]) se establece que debe implementarse un procedimiento de sanción de leyes con varias etapas establecidas en el art. 90.
1. Despacho previo de comisión que incluya el informe de los órganos involucrados.
2. Aprobación inicial por la Legislatura (Primera Lectura).
3. Publicación y convocatoria a audiencia pública, dentro del plazo de treinta días, para que los interesados presenten reclamos y observaciones.
4. Consideración de los reclamos y observaciones y resolución definitiva de la Legislatura (Segunda Lectura).
Estas etapas constituyen el procedimiento de doble lectura y ningún órgano del gobierno puede conferir excepciones a este trámite bajo sanción de nulidad.
2. FRAUDE CONSTITUCIONAL EN MARCHA PARA LA PRÓXIMA SESIÓN ORDINARIA
El 19 de mayo de 2022, la Legislatura porteña aprobó en primera lectura el Proyecto de Ley N° 1043-D-2022.
Este proyecto modifica el Código Urbanístico para otorgar nueva normativa urbanística a un sector del barrio de Núñez denominado “Lomas de Núñez” y a un sector de Bajo Belgrano.
Estos nuevos parámetros urbanísticos están orientados a limitar la capacidad constructiva que fue incrementada en estos sectores por el Código Urbanístico, aprobado en 2018, y su modificación aprobada a través de la Ley N° 6361. Los cambios se realizan para cumplir los lineamientos del Plan Urbano Ambiental que obligan a planificar protegiendo la identidad barrial y la calidad de vida y el ambiente urbano de los barrios residenciales de casas bajas consolidados.
Este proyecto de ley, habiendo tenido aprobación en primera lectura, fue sometido en audiencia pública el 3 y 4 de agosto. Se inscribieron 150 oradores de los cuales participaron 102, según consta en la Versión Taquigráfica.
Hasta aquí todo correcto. Pero el 24 de agosto de 2022, en el marco del trámite de la segunda lectura de este proyecto de ley, se emitió el Despacho N° 367/2022.
En este Despacho aparecieron temas no estaban en el contenido del proyecto de ley aprobado en primera lectura ni fueron objeto de la convocatoria de la audiencia pública
1. Ampliación de los usos de la Universidad Di Tella (Equipamiento Especial N° 115). Esta Universidad no se encuentra dentro de ninguno de los dos polígonos del Proyecto de Ley aprobado en primera lectura.
Se autoriza el uso "Oficina Comercial/Consultora” sin atención al público y “Espacio de Trabajo Colaborativo”
Este cambio surgió porque una persona que intervino en la audiencia (oradora n° 82) expresó esta concreta necesidad de la universidad.
2. Se modifica la capacidad constructiva de tres parcelas del barrio de Saavedra. Manzana alejada de los polígonos que venia tratando el proyecto de ley.
Las parcelas involucradas son las 002C, 002D y 002E de la Manzana 165, Sección 043, ubicadas en la calle Vedia, N° 2400.
Estas parcelas, de estar bajo la Unidad de Sustentabilidad de Altura Media (17,2 m + 2 retiros) ahora pasan a Corredor Alto (38 m + 2 retiros). Una diferencia de 21 metros.
¿Cómo surgió este cambio cuando en ningún momento hasta ahora se habían tratado estas parcelas? Llegó un correo electrónico, que se incorporó a la Versión Taquigráfica de la Audiencia Pública (oradores N° 30 y N° 32), solicitando este cambio normativo.
3. Se incorporan correcciones formales al Código Urbanístico que no fueron tratadas en ninguna instancia previa. Con este antecedente en adelante el rubro meras “correcciones formales” seguramente se ampliará sin control ciudadano ni participación.
La incorporación de cambios urbanísticos que no fueron objeto del proyecto de ley aprobado en primera lectura y que tampoco fueron mencionados en la convocatoria a la audiencia pública constituye una violación flagrante del procedimiento de sanción de leyes que establece la Constitución de la Ciudad.
El procedimiento de doble lectura no puede ser dejado de lado a través de incorporaciones de cambios de normativa urbanística que no estuvieron en el debate en la primera lectura y que no fueron puestos a consideración de la ciudadanía en la audiencia pública.
Este procedimiento genera un antecedente de suma gravedad institucional y democrática. Con este primer paso, a futuro seguramente se continuará con esta práctica, de que una persona realice manifestaciones o pedidos en la audiencia pública, que no tienen nada que ver con el objeto de la misma, y que ello habilite luego para realizar incorporaciones que nadie discutió y en cuyo debate la ciudadanía no pudo participar.
Estamos llegando al extremo de la distorsión institucional y de la planificación. Empezaron a aparecer excepciones inmobiliarias a través de convenios urbanísticos. Estos convenios tramitaron a través del procedimiento de doble lectura. Ahora, aparecen excepciones, incrementos de altura de parcelas, pero la Legislatura ya ni siquiera va a respetar el procedimiento de doble lectura.
A la desplanificación de la ciudad o la planificación a través de la acumulación de excepciones, se le suma, la distorsión democrática del procedimiento de sanción de leyes.
Hay rumores de que nuevos temas serán incorporados en este proyecto de ley sin haber sido objeto de debate previo, que ni siquiera se encuentran en este despacho último y de los que la ciudadanía se enterará unos minutos antes de que se apruebe.
2. ¿QUÉ DIJO LA JUSTICIA EN CASOS SIMILARES?
En la sentencia dictada en diciembre de 2014, en los autos caratulados “FEDERACION DE COMERCIO E INDUSTRIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES (FECOBA) y otros CONTRA GCBA y otros SOBRE AMPARO”, Expte. N° A68795-2013/0, se trató una situación similar, en esta oportunidad, relacionada con la habilitación de la construcción del Shopping Distrito Arcos de IRSA.
En el voto de la Dra. Daniele se denuncia la inconstitucionalidad de esta estrategia de incorporación de decisiones que no fueron objeto de la primera lectura ni de la audiencia pública:
“En octubre de 2013, FECOBA y el Sr. Vicente Lourenzo promovieron acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en la que solicitaron la nulidad de la disposición N°1015/GCABA/DGIUR/13 (fs. 111/113) y también de la disposición DGIUR N°178/06 (fs. 114 vta./116) que autorizaron el emprendimiento objetado, y calificó a la obra como sin relevante efecto ambiental, en contradicción con la ley N°123. En esa presentación, solicitaron, por su parte, la declaración de inconstitucionalidad de la ley N°4.477 en sus artículos 3° y 8° y de sus anexos 3 y 4, por cuanto se sancionó violando, entre otras cosas, el procedimiento de doble lectura establecido en la Constitución de la Ciudad.
(…)
7. Que sobre estas bases, corresponde pasar a considerar la constitucionalidad de la ley N°4.477. Al respecto, se debe señalar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en su moderna doctrina jurisprudencial, admite el control de constitucionalidad del procedimiento de formación y sanción de leyes (Fallos: 321:1812, 323:2556, entre otros). Esto es así, porque cuando una ley se sanciona con ignorancia del texto constitucional, se lesiona el atributo esencial de su legitimidad, esto es, su base democrática.
La Constitución de la Ciudad, en ciertas materias, entre las que se encuentra la introducción de modificaciones al CPU, exige el procedimiento de doble lectura (art. 89, CCABA). Este procedimiento establece, previo debate en comisión, la aprobación de una ley inicial, su debate en audiencia pública, y tras ello la consideración de las observaciones y la resolución definitiva por parte de la Legislatura (art. 90, CCABA). El mecanismo constitucional pretende no sólo reafirmar la base participativa de la democracia porteña (cf. art. 1° CCABA), sino excluir, con un mecanismo transparente, en una materia singularmente sensible -como es la urbanística-las dudosas prácticas del pasado, consistentes en establecer derogaciones singulares para avalar proyectos que se encontrarían al margen de la ley vigente (al respecto, Fallos: 312:1394, 293:133).
En estas condiciones, corresponde examinar la situación en concreto de la ley N°4477. Al respecto, cabe apuntar que esa norma fue publicada el 06/11/12 en el BOCABA N°4030, en lo que es pertinente, en su artículo 1° se dispuso desafectar del “…distrito de zonificación Urbanización Futura-UF del Código de Planeamiento Urbano al polígono delimitado por el eje de la Av. Juan B. Justo, entre el eje de la calle Paraguay y el eje de la calle Honduras, continuando por éste hasta el eje de la calle Darwin, por éste y su prolongación virtual hasta el eje de la calle Niceto Vega, por éste hasta el eje de la calle Darwin, continuando por la línea divisoria de la Manzana 22 y la Manzana 21 Sección 19 Circunscripción 18, continuando por el eje de la calle Atacalco, por éste hasta la línea divisoria de la Manzana 56 y Manzana 55 Sección 19 Circunscripción 18, por éste hasta el eje de la calle Costa Rica, por éste hasta el eje de la calle Godoy Cruz, por éste hasta el eje de la calle Paraguay y por éste hasta su intersección con el eje de la Av. Juan B. Justo”.
Sin embargo, al ser aprobada en segunda lectura, se añadió otra área no contemplada en la ley de aprobación inicial, en la que se dispuso “[d]esaféctese del distrito de zonificación Urbanización Futura-UF del Código de Planeamiento Urbano al polígono delimitado por el eje de la Av. Juan B. Justo, entre el eje de la calle Paraguay y el eje de la calle Honduras, continuando por éste hasta el eje de la calle Darwin, por éste y su prolongación virtual hasta el eje de la calle Niceto Vega, por éste hasta el eje de la calle Darwin, continuando por la línea divisoria de la Manzana 22 y la Manzana 21
Sección 19 Circunscripción 18, continuando por el eje de la calle Atacalco, por éste hasta la línea divisoria de la Manzana 56 y Manzana 55 Sección 19 Circunscripción 18, por éste hasta el eje de la calle Costa Rica, por éste hasta el eje de la calle Godoy Cruz, por éste hasta el eje de la Av. Santa Fe y por éste hasta su intersección con el eje de la Av. Juan B. Justo” (art. 3°, ley N°4.477). Y asimismo se estableció “[d]esaféctanse de sus respectivos distritos de zonificación las áreas desafectadas al uso ferroviario, propiedad del Estado Nacional, comprendidas en el polígono: Av. Juan B. Justo, Santa Fe, Godoy Cruz y Paraguay” (art. 8°, ley N°4.477).
Ciertamente, esta área, no incorporada en el proyecto inicial, lo fue extramuros de la Constitución local, con clara violación a lo establecido en los artículos 89 y 90. De hecho, en la audiencia pública celebrada el 11/12/12, diversas intervenciones dieron cuenta de que la zonificación no abarcaba el área en donde se pretende instalar el Centro de Compras (v. folio 49/118, de las constancias administrativas documentales reservadas en secretaria). Este proceder, se insiste, describe un procedimiento abiertamente inconstitucional, puesto que bajo el argumento aparente de aprobar una zonificación determinada para un área específica, luego se incorporó otra, desnaturalizando la letra, finalidad y espíritu del procedimiento establecido en los artículos 89 y 90 de la CCABA. Sobre estas bases, no cabe duda alguna de que lo establecido en los artículos 3° y 8 de la ley N°4477, así como los anexos 3° y 4°, en donde se pretende, por la fuerza de los hechos, emplazar el “Centro de Compras”, resultan inconstitucionales al ampliar, indebidamente, la zona desafectada en la Ley de Aprobación Inicial”.
[1] ARTICULO 89.- Tienen el procedimiento de doble lectura las siguientes materias y sus modificaciones:
1. Códigos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación.
2. Plan Urbano Ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
3. Imposición de nombres a sitios públicos, emplazamiento de monumentos y esculturas y declaración de monumentos, áreas y sitios históricos.
4. Desafectación de los inmuebles del dominio público y todo acto de disposición de éstos.
5. Toda concesión, permiso de uso o constitución de cualquier derecho sobre el dominio público de la Ciudad.
6. Las que consagran excepciones a regímenes generales.
7. La ley prevista en el artículo 75.
8. Los temas que la Legislatura disponga por mayoría absoluta.