📣EL ESCUDO DEL VETO

Por el abog. Jonatan Baldiviezo y la Ing. Eva Koutsovitis

1. EL VETO PRESIDENCIAL EN LA ARQUITECTURA CONSTITUCIONAL DE ARGENTINA

1.1. El Veto como prerrogativa del Ejecutivo

En el sistema republicano de gobierno de Argentina, el veto presidencial es una prerrogativa constitucional diseñada como un mecanismo fundamental de control y equilibrio entre los poderes del Estado. Su propósito es doble: servir como un dique de contención contra legislación que el Poder Ejecutivo considera perjudicial o fiscalmente irresponsable y, a su vez, actuar como un instrumento para defender la agenda política del gobierno. Esta facultad obliga al Congreso a reconsiderar sus decisiones, fomentando una mayor deliberación y, en teoría, mejorando la calidad de las leyes.

La base constitucional de esta facultad se encuentra principalmente en los Artículos 80, 83 y 99 (inciso 3) de la Constitución Nacional. El Artículo 80 establece un plazo perentorio: el Ejecutivo tiene diez días hábiles desde la comunicación de una ley sancionada para objetarla. Si no lo hace, el proyecto se promulga automáticamente, lo que se conoce como "promulgación de hecho". Esto subraya que el veto debe ser un acto expreso y fundado, no tácito.

La Constitución contempla dos modalidades de veto:

• Veto Total (Observación Total): El Presidente rechaza un proyecto de ley en su totalidad. En este caso, el proyecto es devuelto con sus objeciones a la Cámara de origen para su eventual tratamiento.

• Veto Parcial (Observación Parcial): El Presidente objeta artículos o partes específicas de un proyecto. La reforma constitucional de 1994 introdujo una salvaguarda crucial en el Artículo 80: las partes no observadas de un proyecto solo pueden ser promulgadas si "tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso". Esta cláusula impide que el Ejecutivo, mediante la promulgación selectiva, cree una "ley Frankenstein" que desvirtúe la intención original del legislador.

En su esencia, el veto es un acto de naturaleza eminentemente política. Aunque puede basarse en argumentos de inconstitucionalidad —ejerciendo una suerte de control de constitucionalidad preventivo—, sus motivaciones suelen estar ligadas a la defensa de un programa de gobierno, el control del gasto público o la coherencia de las políticas públicas.

1.2. La Contramedida del Congreso: El Elevado Umbral de la "Insistencia"

Frente al poder de veto del Ejecutivo, el Poder Legislativo posee una herramienta de contrapeso definitiva: la "insistencia". Este mecanismo permite al Congreso anular un veto presidencial y convertir en ley su proyecto original, reafirmando su voluntad soberana.

Sin embargo, la arquitectura constitucional ha fijado un umbral deliberadamente alto para su éxito. El Artículo 83 de la Constitución Nacional exige que, para insistir en su sanción original, un proyecto vetado debe ser confirmado por una mayoría calificada de dos tercios de los miembros presentes en ambas Cámaras del Congreso.

Esta exigencia de una supermayoría es el rasgo definitorio que convierte al veto presidencial argentino en un poder "fuerte" en términos de derecho comparado. La asimetría es fundamental: mientras que para sancionar la mayoría de las leyes basta con una mayoría simple (la mitad más uno de los presentes), para defender esa misma ley de una objeción presidencial se requiere un consenso mucho más amplio. Esto significa que una coalición legislativa con los números suficientes para aprobar una ley puede no tenerlos para protegerla de un veto. En la práctica, el veto eleva el costo de la legislación para la oposición, transformando el proceso de un juego de mayoría simple a uno de mayoría calificada para cualquier iniciativa que el Presidente decida bloquear.

Si el Congreso logra reunir los dos tercios en ambas Cámaras, la insistencia es exitosa. El proyecto se convierte en ley y debe ser promulgado por el Ejecutivo, quien no puede volver a vetarlo. La decisión del Congreso, una vez alcanzado este umbral, es final e inapelable por parte del Presidente.

2. UNA HISTORIA DE VETOS E INSISTENCIAS (1983-2025)

2.1. Patrones Presidenciales en el Uso del Veto: Un Análisis Cuantitativo

Desde el retorno a la democracia en 1983, el veto ha sido una herramienta recurrente, aunque su frecuencia y éxito han variado drásticamente según el contexto político, la fortaleza legislativa del presidente y el grado de polarización. Un análisis de los datos históricos revela patrones claros en su utilización.

Presidentes como Carlos Menem, en medio de profundas reformas estructurales, y Eduardo Duhalde y Fernando de la Rúa, durante agudas crisis económicas e institucionales, recurrieron al veto de manera extensiva. Menem ostenta el récord en términos absolutos con 195 vetos (95 totales y 100 parciales, un promedio de 18,5 vetos por año), mientras que Duhalde (en sus casi 17 meses de presidencia, dictó 37 vetos -13 totales y 24 parciales-) y De la Rúa (presidente entre diciembre de 1999 y diciembre de 2001, vetó 46 leyes -26 totales y 20 parciales-) lideran en promedio anual, con 26.4 y 23 vetos por año, respectivamente. En contraste, mandatarios con mayorías legislativas más disciplinadas o que buscaron un enfoque más consensual, como Cristina Fernández de Kirchner (2.6 vetos/año al vetar 21 leyes en sus 8 años) y Mauricio Macri (2.0 vetos/año al vetar 8 leyes en 4 años), lo utilizaron con mayor moderación.

La siguiente tabla consolida los datos de vetos presidenciales e insistencias legislativas exitosas desde 1983 hasta el inicio de las elecciones de 2025, ilustrando estas tendencias.

Tabla 1: Vetos Presidenciales e Insistencias del Congreso en Argentina (1983-2025)

Presidencia (Años)	Vetos Totales	Vetos Parciales	Total Vetos	Promedio Vetos/Año	Insistencias Exitosas
Raúl Alfonsín (1983-1989)	37	12	49	8.9	1
Carlos Menem (1989-1999)	95	100	195	18.5	30
Fernando de la Rúa (1999-2001)	26	20	46	23.0	5
Eduardo Duhalde (2002-2003)	13	24	37	26.4	3
Néstor Kirchner (2003-2007)	13	26	39	8.7	0
C. F. de Kirchner (2007-2015)	3	18	21	2.6	0
Mauricio Macri (2015-2019)	5	3	8	2.0	0
Alberto Fernández (2019-2023)	0	13	13	3.3	0
Javier Milei (Pre-elección 2025)	9	0	9	5.3 (proy.)	3

Un dato sobresaliente de la tabla es la virtual desaparición de las insistencias exitosas después de 2003. Durante casi 22 años, ningún presidente vio sus vetos revocados, lo que subraya la dificultad intrínseca de alcanzar la mayoría de dos tercios.

2.2. Los Reveses Pre-electorales 

El período previo a las elecciones legislativas de 2025 rompió drásticamente con la tendencia de las últimas dos décadas. En un hecho sin precedentes desde 2003, el Congreso logró anular tres vetos del presidente Javier Milei sobre leyes de alto impacto social y amplio consenso público: la Ley de Financiamiento Universitario, la Ley de Emergencia Pediátrica (enfocada en el Hospital Garrahan) y la Ley de Emergencia en Discapacidad.

Estas derrotas legislativas expusieron la extrema debilidad parlamentaria del gobierno. Demostraron que una oposición fragmentada, pero unida en temas sensibles para la opinión pública, podía infligirle reveses significativos. Cada insistencia exitosa no fue solo una derrota legislativa, sino una potente señal de ingobernabilidad que debilitaba la imagen presidencial.

Este escenario contrasta fuertemente con el veto de Cristina Fernández de Kirchner en 2010 a la ley que establecía el 82% móvil para las jubilaciones. A pesar de la popularidad de la medida, su gobierno contaba con los bloques legislativos necesarios para impedir que la oposición alcanzara los dos tercios, y el veto se mantuvo firme. El caso ilustra que, en última instancia, la aritmética parlamentaria, y no solo la opinión pública, define el destino de una ley vetada.

3: EL MANDATO DEL 26 DE OCTUBRE: RECONFIGURACIÓN DEL CONGRESO NACIONAL

3.1. Resultados Nacionales y Significado Político

Las elecciones legislativas del 26 de octubre de 2025 representaron una contundente victoria para el oficialismo. A nivel nacional, La Libertad Avanza (LLA) cosechó aproximadamente el 40.7% de los votos para la Cámara de Diputados, imponiéndose como la fuerza más votada del país.

El triunfo fue tanto cuantitativo como simbólico. LLA ganó en 16 de las 24 provincias, incluyendo una victoria histórica en la Provincia de Buenos Aires, el principal bastión del peronismo, revirtiendo una dura derrota en las elecciones provinciales apenas un mes y medio antes. 

3.2. La Nueva Cámara de Diputados: El Escudo del Veto Solidificado

La consecuencia más tangible de la victoria electoral fue la drástica reconfiguración de la Cámara de Diputados, donde el oficialismo no solo creció, sino que alcanzó un objetivo estratégico clave: la capacidad de sostener por sí solo cualquier veto presidencial.

LLA obtuvo 64 nuevos escaños, elevando su bloque a un total de 92 diputados. Este número supera el umbral crítico necesario para bloquear una insistencia legislativa. La matemática es irrefutable:

• Total de Diputados: 257.

• Mayoría de dos tercios necesaria para anular un veto (asumiendo asistencia completa): 172 votos.

• Votos necesarios para bloquear la anulación (un tercio + 1): 86 votos.

Con 92 legisladores propios, el bloque de La Libertad Avanza puede, sin necesidad de un solo voto aliado, garantizar que ninguna objeción presidencial sea revertida. 

El "escudo del veto" en la Cámara Baja quedó así plenamente constituido.

3.3. La Transformación del Senado: Una Barrera Infranqueable

El cambio en el Senado fue igualmente decisivo. De las 24 bancas en juego en ocho provincias, LLA ganó 13, llevando su bloque de 6 a 19 senadores. Aunque no alcanza el tercio por sí solo, la consolidación de su alianza con el PRO crea una barrera insuperable para la oposición.

La aritmética en la Cámara Alta confirma la solidez del escudo:

• Total de Senadores: 72.

• Mayoría de dos tercios necesaria para anular un veto: 48 votos.

• Votos necesarios para bloquear la anulación (un tercio + 1): 25 votos.

El bloque de LLA (20 senadores), sumado al bloque del PRO (6 senadores), conforma una coalición que supera los 25 votos, exactamente el número necesario para sostener cualquier veto presidencial. El mecanismo de insistencia, por lo tanto, ha quedado neutralizado también en el Senado.

4: EL ESCUDO DEL VETO EN ACCIÓN: ESCENARIOS E IMPLICACIONES

Con la nueva aritmética parlamentaria, la dinámica entre el Ejecutivo y el Legislativo ha cambiado de forma irreversible. La amenaza de una anulación de veto, que fue una realidad palpable en 2024 y 2025, ha pasado a ser una imposibilidad matemática.

El impacto del escudo del veto trasciende su función meramente defensiva. Su existencia transforma la naturaleza del poder presidencial, otorgándole una capacidad proactiva para moldear la agenda legislativa.

En primer lugar, opera un poderoso efecto disuasorio. Sabiendo que cualquier iniciativa legislativa de calado que contradiga los principios del gobierno será vetada de forma inapelable, la oposición tiene pocos incentivos para invertir el tiempo y el capital político necesarios para impulsarla. 

Esto crea una "zona legislativa silenciosa" en torno a las políticas centrales del Ejecutivo, especialmente en materia fiscal y económica. La oposición, como actor racional, evitará batallas legislativas destinadas al fracaso, lo que en la práctica concede al Presidente un "poder de agenda negativo": la capacidad de decidir qué temas no se tratarán de forma efectiva en el Congreso.

En segundo lugar, el escudo del veto obliga a la oposición a negociar en los términos del Ejecutivo. El único camino viable para que el Congreso sancione leyes significativas es asegurar de antemano que no serán vetadas. Esto invierte la dinámica de poder: en lugar de que el Presidente deba negociar para evitar leyes que no desea, ahora es el Congreso el que debe negociar para que sus propuestas sean aceptadas por el Presidente. El escudo del veto no elimina la necesidad de consenso, pero sí asegura que dicho consenso se construya en torno a las prioridades y límites establecidos por la Casa Rosada.

5: EL PRÓXIMO CAPÍTULO: GOBERNABILIDAD, REFORMA Y NUEVAS ARENAS DE CONFLICTO (2026-2027)

Con la amenaza legislativa neutralizada, el gobierno de Javier Milei se encuentra en una posición de fortaleza para impulsar una ambiciosa agenda de reformas estructurales, a menudo denominadas "de segunda generación". El triunfo electoral es visto como un mandato para profundizar el cambio.

• Reforma Laboral: Se espera que el gobierno reintroduzca propuestas para flexibilizar el mercado de trabajo. Los puntos clave incluyen la creación de un "fondo de cese laboral" como alternativa a las indemnizaciones por despido (similar al modelo de la construcción), la extensión de los períodos de prueba y la promoción de convenios por empresa que vinculen los aumentos salariales a la productividad individual ("salarios dinámicos") en lugar de a la negociación colectiva sectorial.

• Reforma Tributaria: La agenda incluye una profunda simplificación del sistema impositivo argentino, con el objetivo de eliminar impuestos considerados distorsivos como Ingresos Brutos y el Impuesto al Cheque. Dado que muchos de estos impuestos son coparticipables, esta reforma requerirá complejas negociaciones con los gobernadores provinciales, quienes dependen de esos fondos.

• Modernización del Estado: Se prevé la continuación de las políticas de reducción del aparato estatal, la privatización de empresas públicas remanentes y una mayor desregulación de la economía, ahora con un respaldo legislativo que facilita la sanción de leyes marco para estos fines.

1. Durante la redacción de este artículo, se utilizó el modelo de lenguaje Gemini de Google (consultado en varias ocasiones durante septiembre y octubre de 2025) para las siguientes tareas: (1) generar un resumen inicial de la literatura existente sobre la temática del artículo y para el análisis de datos, cuyas fuentes fueron posteriormente verificadas y ampliadas manualmente por los autores; (2) proponer una estructura inicial para el artículo; y (3) realizar una revisión final del texto para mejorar su claridad y fluidez. Los autores supervisaron, revisaron y editaron todo el contenido generado por la IA para asegurar su precisión y coherencia con la voz autoral del trabajo.