Convenio Urbanístico entre el GCBA y San Lorenzo
¿Se avecina un posible Fraude Democrático Inconstitucional?
Por Jonatan Baldiviezo y Myriam Godoy Arroyo
El 28 de junio de 2021, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, representado por el Jefe de Gabinete de Ministros, Felipe Miguel y el Club Atlético San Lorenzo de Almagro, firmaron un Convenio Urbanístico a fin de continuar con los pasos legislativos que autorizarían al club a construir su segundo Estadio de Fútbol y para megaeventos musicales en el barrio de Boedo.
1. ANTECEDENTES
Recordemos que la Ley N° 4.384, sancionada el 15 de noviembre de 2012, conocida como “Ley de Restitución Histórica”, declaró de utilidad pública y sujeto a expropiación el predio ubicado en Av. La Plata N° 1624.
El 19 de octubre de 2020, el presidente de San Lorenzo, Miguel Marcelo Mastrosimone presentó un proyecto de ley en la Legislatura Porteña (Expte. N° 2472-O-2020) para modificar el Código Urbanístico y conseguir que se permitan los parámetros urbanísticos para la construcción del estadio en el predio ubicado en la Av. La Plata al 1600.
A este expediente se le asignó el trámite denominado de “doble lectura”. Este implica que la Legislatura debe aprobar en una “primera lectura” (primera sanción) el proyecto de ley como primer paso. En un segundo paso, debe convocar obligatoriamente a audiencia pública para que la ciudadanía pueda opinar sobre el proyecto aprobado. En un tercer paso, nuevamente la Legislatura debe tratar el proyecto de ley en el recinto, considerando los aportes de la ciudadanía, para ratificar su primera sanción, modificarlo o rechazarlo.
Este proyecto fue aprobado en primera lectura el 19 de noviembre de 2020, con 57 votos a favor (Bloques del Pro, Frente de Todes, Evolución, Socialismo, etc.) y una abstención (la legisladora Marta Martínez de Autodeterminación y Libertad).
El proyecto aprobado en primera lectura asigna a los inmuebles la zonificación "EE - 91 Estadio del Club Atlético San Lorenzo de Almagro". Divide al Distrito en cuatro zonas.
La Zona 1 está destinada a espacios verdes parquizados de dominio privado de uso público y control de acceso.
La Zona 2.a. y la Zona 2.b. permiten la ocupación hasta un 40% de la superficie. El resto del área debe destinarse a espacios verdes parquizados y áreas peatonales. La diferencia entre ambas zonas se funda en los distintos usos permitidos.
La Zona 3 está destinada a la localización de equipamiento administrativo, residencial, comercial e institucional a escala local.
La Zona 4 está destinada al Estadio y sede social del Club Atlético San Lorenzo con un plano límite de 38 m de altura.
En su art. 5 faculta al Poder Ejecutivo a convocar a instancias adicionales de participación en relación a la mejor integración con el entorno barrial del equipamiento a desarrollarse en el Predio de Avenida La Plata 1624 (entre Inclán y Las Casas).
También se encomienda al Poder Ejecutivo, suscribir un convenio urbanístico con el Club San Lorenzo con relación a la modificación de la normativa urbanística propuesta de acuerdo a lo establecido en el artículo 10.9 del Código Urbanístico (art. 6).
La audiencia pública comenzó el 24 de febrero de 2021. En ella se trató solamente el contenido del proyecto de ley y ningún convenio urbanístico que tal como se desprende del art. 6 no existía hasta ese momento.
2. CONVENIO URBANÍSTICO Y COMPENSACIÓN IRRISORIA
Finalizada la audiencia pública, el proyecto ingresó nuevamente a las comisiones de la Legislatura para continuar su trámite parlamentario y hasta el presente no ha sido tratado.
El 28 de junio de 2021, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, representado por el Jefe de Gabinete de Ministros, Felipe Miguel y el Club Atlético San Lorenzo de Almagro, firmaron un Convenio Urbanístico a fin de continuar con los pasos legislativos que autorizarían al club a construir su segundo Estadio de Fútbol y para megaeventos musicales en el barrio de Boedo.
En el considerando del Convenio Urbanístico se estipula que éste se firma en cumplimiento del proyecto de ley aprobado en primera lectura que encomienda al Poder Ejecutivo suscribir un convenio con el club San Lorenzo, a fin de determinar las compensaciones a percibir como consecuencia del cambio normativo y el aumento de la valorización del suelo.
Llama la atención que el convenio se firma en cumplimiento de un proyecto de ley que aún no es ley y, por lo tanto, no tiene vigencia ni validez jurídica. La firma de este convenio sin la sanción definitiva de la ley, también implica que el Poder Ejecutivo es un oráculo que sabe que la Legislatura aprobará el proyecto de ley sin ninguna modificación, ya que el convenio firmado se sustenta en el contenido del proyecto aprobado en primera lectura.
En el convenio se estipula que San Lorenzo abonará al GCBA US$ 3.5 millones de dólares para la construcción de dos (2) complejos educativos de gestión pública, pudiendo ser educativos o deportivos.
Por su cuenta, el GCBA se compromete a remitir el convenio a la Legislatura para su tratamiento y a construir los dos complejos. Estos complejos no se van a construir dentro del predio de San Lorenzo sino en predios del GCBA. Uno estará ubicado en la calle Doblas N° 1768. El segundo estará ubicado en la Av. Varela N° 2765.
En el Convenio no se acompaña ni se hace referencia a ningún informe económico que analice y sustente por qué se exige a San Lorenzo como compensación ese monto de dinero y no otro.
Cabe destacar que el Código Urbanístico, en su art. 4.1., dispone que toda propuesta de urbanización referida a una superficie superior a 1,5 hectáreas obliga a la cesión gratuita a la Ciudad de una superficie de terreno no menor al 25% ni mayor al 50% del total de la superficie de la parcela, afectada para uso y utilidad pública. En todos los casos, se debe destinar no menos de una tercera parte de la superficie cedida a espacios verdes de uso público y acceso irrestricto.
Este artículo es aplicable a la propuesta de urbanización del Club San Lorenzo ya que el predio tiene una superficie de 41.450 m2. Es decir, el convenio urbanístico debería contemplar, a efectos de medir la compensación, que la Ciudad perderá de recibir del Club San Lorenzo aproximadamente dos (2) hectáreas. El valor de incidencia del suelo en este predio es de 355 UVA/m2 lo que equivale a aproximadamente 600 millones de pesos por la mitad de la superficie del predio (20.725 m2) con el valor de 1 UVA a $80,78 (valor al 28 de junio). La cuenta sería 355 UVA/m2 x $80,78 x 41.450 m2 / 2 = $594.328.752. Los US$ 3.5 millones de dólares equivalen $335 millones de pesos al cambio oficial. Casi la mitad del valor que pierde la ciudad por la no cesión de esa superficie de terreno por parte del Club.
Con este simple dato resulta insignificante la compensación del Club más aún cuando faltaría considerar el aumento del valor del suelo generado por el cambio de normativa urbanística.
Por eso, resulta fácil comprender el festejo del Club expresado en su página web: La nueva rezonificación “modificará sensiblemente el valor del suelo, impactando positivamente en el patrimonio del Club. Además, la construcción de los centros educativos que forman parte de este proyecto tendrá lugar fuera del predio, lo cual le permitirá a San Lorenzo disponer de mayor superficie constructiva a disposición en Avenida La Plata. Se logró establecer fechas a largo plazo en relación a las obras comprometidas, y eso mejorará notablemente la financiación de las mismas. A su vez, disminuye el monto dinerario original a erogar por la construcción del proyecto a realizar. Y es importante puntualizar que San Lorenzo mantiene todas sus sedes intactas, de las normativas particulares establecidas por el Convenio Urbanístico, incluyendo el Bidegain”.
El propio Club enumera todos los beneficios que obtendrá y que determinan que la compensación acordada con el GCBA esté muy distante de lo que correspondería acorde a dichos beneficios, incluso soslayando los impactos sociales y ambientales de la instalación del Estadio y sólo considerando lo económico.
El Barrio de Boedo es de los barrios que tiene el indicador más bajo de espacios verdes públicos por habitante (0,02 m2/habitante). La Plaza Boedo es el único espacio verde en 500 cuadras.
El GCBA perderá dos hectáreas que podría destinar a espacios verdes públicos (20.725 m2 específicamente) porque con la nueva zonificación no exigirá la cesión de tierra que el Código Urbanístico establece. Además, va a destinar suelo propio para construir dos complejos educativos que no serán construidos tampoco en el predio de San Lorenzo. Por estas razones, resulta entendible y necesario el proyecto de Vecinxs Unidos por Boedo para que en ese predio se generen nuevos espacios verdes.
En los Fundamentos del proyecto de ley presentado originariamente por San Lorenzo se expresaba que: “San Lorenzo quiere tener un protagonismo aún mayor en el futuro para con el barrio, a través de un proyecto urbanístico diseñado para el predio en el que se contemplan espacios educacionales, talleres de formación laboral, salas multiuso, gimnasios, natatorios, oficinas, hotel, restaurantes, confiterías, farmacias, auditorios, destacamento de bomberos, sede comunal (CGP), cocheras, galerías comerciales, patios de comidas, entre otros, además de un estadio ligero y horizontal, transparente y en relación con el barrio”.
En las distintas presentaciones del proyecto de ley se declara que la propuesta no era solamente un Megaestadio Abierto Multifunción sino un “proyecto integral” con equipamiento para el Barrio.
En el Convenio Urbanístico el proyecto integral quedó reducido a dos complejos educativos a construirse por fuera del predio por el GCBA. No existe ningún compromiso por parte de San Lorenzo para llevar adelante el supuesto “proyecto integral” ni mucho menos, por lo tanto, plazos estipulados para la construcción de los equipamientos prometidos al inicio del debate.
3. ¿SE AVECINA UN FUTURO FRAUDE DEMOCRÁTICO INCONSTITUCIONAL?
La obligatoriedad de llamar a audiencia pública durante el trámite parlamentario de doble lectura de un proyecto de ley tiene como objetivo operativizar la Democracia Participativa y que la ciudadanía conozca y pueda opinar sobre el contenido del proyecto de ley.
Luego de la audiencia pública, la Legislatura no puede incorporar un contenido que no fue objeto de debate en la audiencia pública. Si se realizara una incorporación durante la segunda lectura de temas o contenido que no fueron puestos en consideración de la ciudadanía en audiencia pública, se estaría evitando justamente el procedimiento de doble lectura. Este contenido nuevo no discutido en audiencia pública en realidad tendría una primera lectura y no una doble sanción, y, en consecuencia, sería inconstitucional. Además, obviamente, de haber esquivado el cumplimiento del derecho a participar y ejercer la democracia participativa por parte de la ciudadanía.
En la causa caratulada “Federación de Comercio e Industria de la Ciudad de Buenos Aires (FECOBA) y Otros c/ GCBA y Otros s/ Amparo”, Expte. N° 68795-2013/0, la Dra. Gabriela Seijas, en su voto trató las consecuencias legales de incorporar en segunda lectura contenido no puesto a discusión durante la audiencia pública.
Aquella causa trató sobre el Shopping a Cielo Abierto denominado Distrito Arcos, ubicado en Palermo. Ese shopping de la empresa IRSA se construyó sobre el playón ferroviario de Palermo que tenía zonificación UF (Urbanización Futura). Esta zonificación no permitía construir ni un m2 nuevo hasta que se determinara su nueva zonificación ni tampoco la instalación de un centro de compras.
El 1 de noviembre de 2012, la Legislatura trató el proyecto de ley Expte. N° 3194-D-12,
que incluía la rezonificación de diversos predios del playón ferroviario de Palermo. Entre esos predios no estaba el correspondiente al Shopping Distrito Arcos. Luego de la Audiencia Pública, en la segunda lectura se incorporó en el proyecto de ley el Distrito denominado “Nuevo Palermo II” para rezonificar el predio correspondiente al shopping. Este proyecto, luego de la sanción, se transformó en la Ley N° 4.477.
La Sra. Jueza expresó que: “Entre la primera y la segunda versión cambió el límite noreste del polígono delimitado por los ejes de las calles mencionadas. En la aprobada inicialmente el predio llegaba hasta la calle Paraguay, en la segunda se extendió hasta la Av. Santa Fe. La variación implica haber excluido de la ley inicial, del llamado a la audiencia pública y, en consecuencia, del debido debate parlamentario y ciudadano a treinta y cinco mil ochocientos setenta y seis metros cuadrados (35 876m2) (…) No se trata de desconocer las facultades de la Legislatura para estimar las eventuales observaciones realizadas durante las audiencias públicas, sino de evitar que se sortee el procedimiento definido por la Constitución local a efectos de modificar el Código de Planeamiento Urbano. Incluso en el caso de que la incorporación del predio hubiese sido una propuesta realizada en la audiencia, la desafectación no contó con un debate inicial, ni se pudo convocar a la audiencia anunciando su tratamiento (v. dec. 88/LCABA/12). Ese hecho es suficiente para tener por acreditado que no se cumplió con el mecanismo constitucional”.
De acuerdo a la información difundida por los medios, el GCBA tendría la intención de incorporar este convenio urbanístico para la votación de segunda lectura.
Obviamente, la ciudadanía porteña no tuvo oportunidad de debatir este convenio en la audiencia pública. Incluso, el texto que fue analizado en la audiencia pública establecía que luego de aprobada la ley se debía firmar un convenio urbanístico que sería remitido a la legislatura. Y los convenios urbanísticos, por sí mismos, ameritan un nuevo tratamiento de doble lectura con audiencia pública entre ambas.
De introducirse este convenio urbanístico y ser aprobado en la segunda lectura de un proyecto que ya se encuentra en trámite y cuya audiencia pública ya fue llevada a cabo, constituiría una violación flagrante de la Constitución de la Ciudad y de los derechos políticos de la ciudadanía porteña.
4. ¿Y LA EVALUACIÓN DE IMPACTO?
El art. 22, inciso C, del Plan Urbano Ambiental (Ley N° 2.930) establece que los convenios urbanísticos deben estar restringidos “a casos en los cuales resulte evidente que su objeto y las correspondientes contraprestaciones, no obstante el interés privado eventualmente involucrado, puedan considerarse de nítido interés público”.
Agrega que “(p)ara garantizar dicho objetivo, las propuestas serán objeto de un Estudio Diagnóstico previo y de una Evaluación de Impacto final, tal como se prevé para los diferentes tipos de Planes descriptos en “Instrumentos de Planificación”.
El art. 14 nos detalla que el Estudio Diagnóstico debe describir y evaluar el estado de situación correspondiente al caso, plantear las hipótesis que den razón del problema y los escenarios alternativos futuros, caracterizados según sus dimensiones sociales, económicas, urbanísticas y ambientales, que puedan preverse en caso de no realizarse intervenciones.
El art. 20 establece que la Evaluación de Impacto “considerará la totalidad de efectos positivos y negativos de índole social, económica, urbanística y ambiental que puedan preverse como resultado de su realización. La comparación entre la Evaluación de Impacto y los escenarios futuros desarrollados en el Estudio Diagnóstico, será el fundamento de la decisión que se adopte con respecto a los Planes propuestos”.
En nuestra experiencia, cuando el GCBA remite convenios urbanísticos no vienen acompañados de los correspondientes estudios de impacto. En este caso, el convenio firmado tampoco hace referencia a un Estudio de Diagnóstico previo, ni a la Evaluación de Impacto Final. No sabemos si tales documentos existen.