馃摚 Conquista Hist贸rica. La Justicia ratifica que la Legislatura incumple su deber de aprobar un C贸digo Ambiental para la CABA.

Orden贸 a la Legislatura de la Ciudad que, hasta tanto, dicte el C贸digo Ambiental, asegure la participaci贸n de la ciudadan铆a en los procesos de toma de decisiones ambientales, asignando a las leyes de contenido ambiental el procedimiento de doble lectura (arts. 89 y 90 de la CCABA).

Ambiente y crisis clim谩tica

 

La Sala II de la C谩mara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, en los autos caratulados 鈥淎SOCIACION CIVIL OBSERVATORIO DEL DERECHO A LA CIUDAD CONTRA GCBA Y OTROS SOBRE AMPARO 鈥 AMBIENTAL鈥, Expte. N掳 12718-2018/0, rechaz贸 la apelaci贸n del GCBA y ratific贸 la sentencia que declar贸 la inconstitucionalidad de la omisi贸n de sancionar el C脫DIGO AMBIENTAL para la Ciudad de Buenos Aires. 

Y, en un hecho trascendente, orden贸 a la Legislatura de la Ciudad que, hasta tanto, dicte el C贸digo Ambiental, asegure la participaci贸n de la ciudadan铆a en los procesos de toma de decisiones ambientales, asignando a las leyes de contenido ambiental el procedimiento de doble lectura (arts. 89 y 90 de la CCABA).

Desde que se aprob贸 la Constituci贸n de la Ciudad (1196), en ninguna de las leyes ambientales aprobadas se convoc贸 de forma previa a su sanci贸n a las audiencias p煤blicas obligatorias que la Constituci贸n establece en materia ambiental. 

El Tribunal otorg贸 especial valor al marco convencional, constitucional y legal en el que se inserta la cuesti贸n aplicando el Acuerdo de Escaz煤. As铆 consider贸 que ese bloque normativo, propende a la protecci贸n del medio ambiente como un derecho humano, de car谩cter colectivo, enlazado con el ejercicio de otros derechos fundamentales, tales como el acceso a la informaci贸n ambiental y a la participaci贸n p煤blica en los procesos de toma de decisiones ambientales (conf. arts. 41 CN y Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Informaci贸n, la Participaci贸n P煤blica y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en Am茅rica Latina y el Caribe, conocido como el Acuerdo de Escaz煤 -Ley 27.566-).

 

Mar铆a Eva Koutsovitis, Coordinadora de la C谩tedra de Ingenier铆a Comunitaria y fundadora de El Movimiento La Ciudad Somos Quienes La Habitamos expres贸:

 "La ciudadan铆a porte帽a hace 25 a帽os que espera que la legislatura sancione un C贸digo Ambiental. En estos 25 a帽os de espera la emergencia ambiental y clim谩tica s贸lo se profundiz贸. La Ciudad est谩 atravesando un proceso acelerado de calentamiento, la temperatura m谩xima anual aument贸 en este per铆odo casi 1掳C, como consecuencia del deterioro y la destrucci贸n de los grandes espacios verdes p煤blicos, la sobreconstrucci贸n descontrolada que arroja cotidianamente toneladas de cemento en nuestra ciudad y la cementaci贸n de la Costanera. En estos 16 a帽os de gesti贸n macri-larretista en la Ciudad de Buenos Aires se privatizaron el equivalente a 75 Plazas de Mayo de superficies verdes p煤blicas. Se privatizaron y pusieron en venta importantes sectores de nuestra costanera para la construcci贸n de emprendimientos inmobiliarios que act煤an como barreras o murallas frente al ingreso de los vientos frescos que desde la costa deben mitigar el efecto de calentamiento conocido como 鈥渋sla de calor urbana鈥. Y, por si fuera poco, s贸lo en los 煤ltimos 10 a帽os se construyeron 10 millones de metros cuadrados, una superficie equivalente a 5 Puertos Maderos, en general de viviendas suntuosas que nadie habita ignorando que la construcci贸n es una de las actividades m谩s contaminantes desde el punto de vista de la emisi贸n de gases de efecto invernadero. Esta es una gran conquista de la ciudadan铆a porte帽a que frente al negacionismo clim谩tico de quienes hoy nos representan, se organiz贸 para exigir un C贸digo Ambiental que nos permita discutir las acciones necesarias para mitigar la actual emergencia ambiental y clim谩tica que atraviesa nuestra ciudad鈥.

 

Jonatan Baldiviezo, abogado de la causa, fundador del Observatorio del Derecho a la Ciudad y tambi茅n de El Movimiento manifest贸:

 鈥La Constituci贸n de la Ciudad en el a帽o 1996 orden贸 la aprobaci贸n de un C贸digo Ambiental para la Ciudad de Buenos Aires. En el a帽o 2009, el Plan Urbano Ambiental (PUA) dispuso que deb铆a aprobarse, entre otros, el C贸digo Ambiental, uno de los instrumentos normativos esenciales para operativizar el PUA. Desde el a帽o 1996 hasta la fecha, la Legislatura omiti贸 cumplir con la OBLIGACI脫N CONSTITUCIONAL de aprobar el C脫DIGO AMBIENTAL para la ciudad. Esto se agrav贸 con la aprobaci贸n de nuevo C贸digo Urban铆stico y del nuevo C贸digo de Edificaci贸n sin tratar el C贸digo Ambiental.

En la excelentemente fundada sentencia, la Sala II sostuvo que desde la sanci贸n de la Constituci贸n de la Ciudad y del Plan Urbano Ambiental a esta parte no se ha aprobado un C贸digo Ambiental ni se encuentra en tratamiento en la actualidad. Agreg贸 que la omisi贸n en la sanci贸n de C贸digo Ambiental no s贸lo soslaya el mandato constitucional, sino que afecta el derecho a la participaci贸n ciudadana, ya que no genera el espacio que se le asegur贸 a la ciudadan铆a en el proceso legislativo.

Agreg贸 que 鈥渓a Legislatura frustra la vigencia efectiva del derecho a la participaci贸n p煤blica en el proceso de toma de decisiones en materia ambiental, en tanto la omisi贸n del dictado del C贸digo Ambiental conlleva la obstrucci贸n del fin constitucionalmente previsto. En efecto, la falta de sanci贸n del C贸digo Ambiental no resulta inocua, sino que implica la indefinici贸n permanente acerca de su contenido, circunstancia que, a su vez, impide identificar las normas que lo modificar铆an; por lo tanto se produce una situaci贸n de desprotecci贸n del derecho que la asociaci贸n actora reclama, pues la satisfacci贸n de aquel permanece supeditada al arbitrio de la Legislatura que 鈥攈asta el momento鈥 mostr贸 una conducta dilatoria respecto de su obligaci贸n de dictar el C贸digo Ambiental y, al mismo tiempo, eludi贸 asignar el tr谩mite de doble lectura a la sanci贸n de numerosas leyes de contenido ambiental.

Es decir que, a la fecha, la Legislatura no ha dictado el C贸digo Ambiental a trav茅s del procedimiento de doble lectura que le imponen los art铆culos 81, inciso 3 y 89, inciso 1 de la CCABA; como consecuencia de tal omisi贸n no resulta posible determinar cu谩les son las leyes de contenido ambiental que lo modificar铆an; evento que genera que permanezca en el 谩mbito de decisi贸n de la Legislatura el procedimiento de sanci贸n aplicable a todas la leyes ambientales dictadas en la Ciudad; cuando de la letra de la CCABA se desprende que aquellas que resultaren modificatorias del C贸digo Ambiental deber铆an sancionarse mediante el procedimiento de doble lectura que impone la convocatoria a una audiencia p煤blica, tal como surge de los art铆culos 89 y 90 de la CCABA.鈥

La omisi贸n en sancionar el C贸digo Ambiental implicar铆a consentir que leyes en materia ambiental sean sancionadas sin el debido respecto al procedimiento participativo previsto en la Constituci贸n, esto es, sin que se garantice el derecho de la poblaci贸n a 鈥減resentar reclamos y observaciones鈥 en audiencia p煤blica. Esto es lo que ha venido sucediendo hace 25 a帽os en la Legislatura porte帽a, donde se flexibiliz贸 normativa ambiental como la ley de basura cero y la ley de evaluaci贸n de impacto ambiental sin participaci贸n ciudadana.

  

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA

 

6. Que, en la CCABA dictada el 1掳 de octubre de 1996 (BOCBA N掳 47, del 10/10/1996), en l铆nea con la normativa constitucional e internacional entonces vigente, se defini贸 al ambiente como patrimonio com煤n y garantiz贸 a toda persona el derecho a gozar de un ambiente sano, as铆 como el deber de preservarlo y defenderlo en provecho de las generaciones presentes y futuras; y estableci贸 que 鈥 Toda persona tiene derecho, a su solo pedido, a recibir libremente informaci贸n sobre el impacto que causan o puedan causar sobre el ambiente actividades p煤blicas o privadas鈥 (art. 26).

Seguidamente, la Constituci贸n local deline贸 la pol铆tica general de planeamiento y gesti贸n del ambiente urbano e instrument贸 un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente...鈥 (arts. 27 y 28); y dispuso la elaboraci贸n de un Plan Urbano Ambiental 鈥.con participaci贸n transdisciplinaria de las entidades acad茅micas, profesionales y comunitarias aprobado con la mayor铆a prevista en el art铆culo 81鈥 (art. 29).

Mas adelante, al referirse a las atribuciones del Poder Legislativo previ贸 que, con el voto de la mayor铆a absoluta del total de sus miembros, la Legislatura 鈥淸a]prueba y modifica los C贸digos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificaci贸n鈥, para lo cual debe cumplir con el procedimiento de doble lectura, previsto para diversas materias y sus modificaciones, entre ellas, los 鈥淐贸digos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificaci贸n鈥 (arts. 81, inc. 3 y 89, inc. 1 鈥攔espectivamente鈥 ,).

Por medio de la Ley 71 (BOCBA N掳 564, del 04/11/1998 鈥攖exto seg煤n Ley 6588鈥), se estableci贸 que una vez sancionado el PUA 鈥...la normativa urban铆stica y ambiental se ajustar谩 a sus criterios y contenidos鈥 (art. 17).

Finalmente, mediante el dictado de la Ley 2930 (BOCBA N掳 3091, del 08/01/2009 鈥攖exto seg煤n Ley 6588鈥), la Legislatura de la Ciudad sancion贸 el PUA previsto en la CCABA (arts. 29 y 81, inc. 4), cuyo status, conforme define el texto constitucional, es de ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urban铆stica y las obras p煤blicas. El PUA tiene como objetivo constituirse en el soporte del proceso de planeamiento y gesti贸n de la Ciudad, como pol铆tica de Estado, a partir de la materializaci贸n de consensos sociales sobre los rasgos m谩s significativos de la Ciudad deseada y la transformaci贸n de la Ciudad real, tal que d茅 respuesta acabada al derecho a la Ciudad para todos sus habitantes (art. 3) y promueve el desarrollo de la Ciudad de Buenos Aires como una ciudad integrada, polic茅ntrica, plural, saludable y diversa (art. 4). Para la puesta en marcha de las acciones de dicho plan, la norma ponder贸 necesario que las propuestas territoriales se implementen mediante instrumentos de diversa 铆ndole (art. 12), a saber: de planificaci贸n, de gesti贸n, de participaci贸n y de monitoreo y control (art. 13). Entre los instrumentos de gesti贸n se encuentran los instrumentos normativos, que el PUA propone reformular y, en particular, acerca del C贸digo Ambiental prev茅: 鈥淓ste nuevo C贸digo contendr谩 el conjunto de disposiciones que regulen la calidad del medio ambiente con vistas al logro de su m谩xima sustentabilidad y el control de las situaciones de riesgo. A tal fin se atender谩 a la prevenci贸n de acciones ambientalmente inadecuadas y, en su caso, la resoluci贸n o morigeraci贸n de las situaciones indeseables existentes, asegurando la m谩xima recuperaci贸n posible del medio afectado. Se establecer谩n medidas y mecanismos de negociaci贸n y concertaci贸n para la promoci贸n de las acciones ambientales sustentables y la disuasi贸n de las pr谩cticas incorrectas. El desarrollo del C贸digo Ambiental, deber谩 tener en cuenta la escala metropolitana de los procesos ambientales m谩s significativos, tal como fuera expresado en el cap铆tulo pertinente. Ser谩 prioritaria la promoci贸n de medidas preventivas y la puesta en pr谩ctica de acciones ambientales sustentables. Este C贸digo contendr谩 los mecanismos procedimentales de las acciones judiciales de 铆ndole ambiental, incluyendo el procedimiento de recomposici贸n del ambiente en caso de da帽o ambiental colectivo" (art. 24, inc. b). 

7. Que, ahora bien, la cuesti贸n propuesta 鈥攅n tanto el presente amparo tiene por objeto superar la omisi贸n que la Asociaci贸n Civil Observatorio del Derecho a la Ciudad atribuye a la Legislatura ya que, seg煤n entiende, al no dictar el C贸digo Ambiental, obstruye sus posibilidades de participar en el proceso de discusi贸n y sanci贸n de las normas ambientales dictadas en dicho 谩mbito鈥 impone determinar si se encuentran presentes los recaudos necesarios para que se configure una omisi贸n legislativa inconstitucional.

Al respecto, conforme la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Naci贸n, la procedencia de la acci贸n de amparo por omisi贸n de autoridad p煤blica resulta de: i) la existencia de un claro mandato legislativo que haya sido deso铆do; ii) por un tiempo a todas luces irrazonable; iii) que impida el ejercicio de un derecho concreto (Fallos: 337:1564 y 344:3011).

En la misma l铆nea, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad ha precisado que 鈥...para declarar la inconstitucionalidad omisiva por falta de sanci贸n de una norma el juez debe verificar: a) que exista un mandato normativo expreso (de la Constituci贸n, de un tratado internacional o de una ley) que, luego de declarar la norma 鈥減rogram谩tica鈥, requiera de complementaci贸n 鈥渙perativa鈥; b) que se configure la omisi贸n del cumplimiento de tal obligaci贸n, por parte del legislador o funcionario competente de cualquiera de los 贸rganos p煤blicos; y c) que la omisi贸n produzca la vulneraci贸n de un derecho o garant铆a鈥 (voto de la jueza Ana Mar铆a Conde, en los autos 鈥淯sabel, H茅ctor y otros c/ GCBA s/ amparo 鈥攁rt. 14, CCABA鈥 s/ recursos de inconstitucionalidad concedidos鈥, Expte. N掳 3540/04, del 22/6/2005). 

8. Que, en primer t茅rmino, se advierte que la discusi贸n entre las partes sobre la apuntada omisi贸n legislativa radica en la diferente interpretaci贸n que aquellas asignan al art铆culo 81 de la CCABA, en cuanto consagra en su inciso 3 que la Legislatura, con el voto de la mayor铆a absoluta de sus miembros 鈥淸a]prueba y modifica los C贸digos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificaci贸n鈥欌.

En efecto, si bien la parte actora considera que dicho texto contiene un mandato concreto dirigido al Poder Legislativo de la Ciudad 鈥攑ara que sancione el C贸digo Ambiental鈥 que se encuentra incumplido; la demandada propone que, en la medida en que la norma no establece un plazo espec铆fico, su implementaci贸n resulta una potestad que la Constituci贸n atribuy贸 al 贸rgano legislativo y que, por lo tanto, los legisladores porte帽os ser谩n los encargados de decidir el momento oportuno para ejercerla. Luego, a partir de lo que considera una omisi贸n inconstitucional y en el entendimiento de que toda ley de contenido ambiental resultar铆a modificatoria del cuerpo normativo codificado, la asociaci贸n actora deriva la obligaci贸n de acudir a la forma de sanci贸n de las leyes prevista en el art铆culo 89 de la CCABA, que establece: 鈥淸t]ienen el procedimiento de doble lectura las siguientes materias y sus modificaciones: C贸digos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificaci贸n鈥欌. En efecto, aquella estima que la omisi贸n inconstitucional en que incurre la Legislatura no puede transformarse en un mecanismo para transgredir el procedimiento de doble lectura que deber铆a haber seguido a fin de dictar normas de contenido ambiental, si se hubiese sancionado el c贸digo respectivo. En sentido opuesto, la demandada sostiene que el art铆culo citado no prev茅 el procedimiento de doble lectura para la sanci贸n de las leyes particulares sobre protecci贸n del ambiente hasta tanto se conforme el cuerpo unificado de normas sobre la materia y que tampoco resulta posible precisar cu谩les ser铆an las que lo modificar铆an, pues el C贸digo Ambiental no existe a la fecha.

Ahora bien, tal como se desprende de sus presentaciones, las interpretaciones previamente expuestas y el dis铆mil contenido que las partes asignan al texto constitucional, proviene de la lectura efectuada por aquellas respecto del debate que tuvo lugar en la Convenci贸n Constituyente. Sin embargo, y al margen de la exegesis efectuada por las partes, lo cierto es que de aquel debate no surge que las discusiones suscitadas en dicho 谩mbito girasen en torno a la posibilidad de que los legisladores de la Ciudad definieran si correspond铆a o no sancionar un C贸digo Ambiental, sino que refirieron a la conveniencia de que la codificaci贸n ambiental resultara aut贸noma del C贸digo de Planeamiento Urbano; y que esa fue la posici贸n que finalmente prevaleci贸 en el texto de la Constituci贸n local (conf. 15a Reuni贸n - 9a Sesi贸n Ordinaria,       del          26/09/1996,).

A lo expuesto se suma que de la norma deriva, sin dificultad interpretativa, que se trata de un mandato dirigido a los poderes p煤blicos 鈥攅n el caso, la Legislatura, circunstancia que explica su ubicaci贸n en el texto constitucional como atribuci贸n del Poder Legislativo鈥 que debe ser debidamente cumplimentado; n贸tese que, aun cuando no contenga un plazo a partir del cual pueda computarse su mora, expresa pautas de contenido y procedimiento que le imponen la tarea de sistematizar las leyes de contenido ambiental en un cuerpo 煤nico codificado y otorgar durante ese proceso la debida participaci贸n a la ciudadan铆a. En tal sentido, cabe recordar que al referirse a la interpretaci贸n de un texto constitucional provincial, la Corte Suprema de Justicia de la Naci贸n aludi贸 a una .elemental regla interpretativa...鈥 que apunta a buscar 鈥...el sentido m谩s obvio del entendimiento com煤n鈥欌 (Fallos: 336:1756 y 344:2339) y se帽al贸 que cuando la aplicaci贸n de dicho m茅todo de interpretaci贸n no ofrece dificultades excluye a cualquier otro, pues 鈥...ante la claridad del texto constitucional, cualquier otra interpretaci贸n que se intente resulta violatoria de la voluntad constituyente...鈥 (Fallos: 336:1756).

En tales condiciones, la postura de la parte demandada 鈥攅n cuanto entiende que la sanci贸n del C贸digo Ambiental resulta una mera facultad cuyo cumplimiento se encuentra reservado a la voluntad del 贸rgano legislativo鈥, carece de anclaje en el debate constituyente, desatiende la regla interpretativa precedentemente enunciada y, lo que resulta dirimente, soslaya la atribuci贸n de la jurisdicci贸n para garantizar el cumplimiento de un derecho o situaci贸n jur铆dica reconocida por el ordenamiento.

Por lo tanto, la presencia de un mandato constitucional expreso que contempla el dictado de un C贸digo Ambiental, a la fecha deso铆do por el legislador local, permite dar por configurada una omisi贸n que menoscaba el derecho de participaci贸n invocado por la parte actora.

9. Que, por otra parte, corresponde se帽alar que la demora en la concreci贸n de dicho mandato constitucional 鈥攅valuada en funci贸n de la frustraci贸n del derecho a la participaci贸n invocado鈥 ha superado toda pauta temporal que pudiera estimarse razonable.

Es que si bien la parte demandada plantea que ante la ausencia de un plazo espec铆fico para el dictado del C贸digo Ambiental no se configurar铆a la mora, e invoca la necesidad de respetar la divisi贸n de poderes, soslaya que la ausencia del plazo aludido no constituye un argumento suficiente para eludir la obligaci贸n de, para lo que ahora importa, brindar ocasi贸n de participar como parte del modelo constitucional vigente.

Simplemente a modo ilustrativo vale destacar que no se incorporaron constancias que permitan considerar que, a la fecha, la Legislatura se encuentre analizando proyectos referidos al C贸digo Ambiental de la CABA. Por el contrario, la parte demandada sostuvo que 鈥...de acuerdo a lo informado por la Secretar铆a Parlamentaria de [la] Legislatura, en la actualidad no se encuentran en tratamiento actuaciones o proyectos legislativos referidos a la creaci贸n de un C贸digo Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires鈥 (v. fs. 284, del expte. digital, obrante en la Actuaci贸n N掳417042/2021). Ello concuerda con la informaci贸n que surge de la web de la Legislatura de la Ciudad, en la que se visualizan un proyecto de ley cuyo sumario es 鈥淐贸digo Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires鈥, expediente N掳 784-D-2009, iniciado el 23/04/2009 y un proyecto de resoluci贸n titulado 鈥淥rganizaci贸n de las Jornadas Participativas de Elaboraci贸n del C贸digo Ambiental de la Ciudad鈥, expediente N掳 1243-D-2010, iniciado el 17/05/2010; ninguno de los proyectos mencionados fue sancionado        y ambos se encuentran archivados.

De ello se deduce como corolario que, durante el plazo transcurrido desde que comenz贸 a funcionar la Legislatura hasta la actualidad, una gran cantidad de leyes sobre medio ambiente se dictaron al margen del procedimiento previsto en los art铆culos 89 y 90 de la CCABA; dando acabada muestra de la irrazonable y sostenida frustraci贸n del derecho cuya protecci贸n aqu铆 se reclama.

Por lo dem谩s, corresponde mencionar que acerca de la razonabilidad del plazo transcurrido, el Tribunal Superior de Justicia se帽al贸 que 鈥...el plazo de 25 a帽os que ha transcurrido desde que la Legislatura de la Ciudad Aut贸noma comenzase a funcionar parece exceder todo par谩metro razonable", oportunidad en la que tambi茅n se resalt贸 鈥.la preocupante situaci贸n que deja entrever la pretensi贸n ventilada por la accionante con relaci贸n a la demora en la que viene incurriendo el Poder Legislativo en el cumplimiento de la manda constitucional que prescribe la sanci贸n del C贸digo Ambiental y su contenido鈥 (v. votos de los jueces De Langhe, Otamendi y Weinberg, sentencia dictada en los autos 鈥淓colog铆a y Desarrollo Asociaci贸n Civil c/ GCBA s/ acci贸n declarativa de inconstitucionalidad鈥, Expte. N掳15869/2018-0, del 28/12/2022). 

10. Que, establecido lo anterior, resta referirse a las consecuencias que la conducta renuente de la Legislatura por su omisi贸n de dictar el C贸digo Ambiental, provoca respecto del derecho que se intenta proteger con la presente acci贸n de amparo 鈥攑articipaci贸n p煤blica de las discusiones parlamentarias referidas a los temas ambientales que ata帽en a la Ciudad de Buenos Aires鈥 que, como ha quedado dicho, se encuentra tutelado por el ordenamiento jur铆dico.

Para ello, debe conferirse especial valor al marco convencional, constitucional y legal en el que se inserta la cuesti贸n. Ese bloque normativo, propende a la protecci贸n del medio ambiente como un derecho humano, de car谩cter colectivo, enlazado con el ejercicio de otros derechos fundamentales, tales como el acceso a la informaci贸n ambiental y a la participaci贸n p煤blica en los procesos de toma de decisiones ambientales (conf. arts. 41 CN y Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Informaci贸n, la Participaci贸n P煤blica y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en Am茅rica Latina y el Caribe, aprobado por el Congreso de la Naci贸n a trav茅s de la Ley 27.566 鈥擝O N掳 34.500, del 19/10/2020鈥 y vigente desde el 22/04/2021).

Teniendo presente el contexto descripto, cabe afirmar que el constituyente de la Ciudad estim贸 necesario que, tanto al momento de estructurar la materia ambiental como al disponerse su modificaci贸n, hubiese instancias obligatorias de participaci贸n ciudadana 鈥攅n l铆nea con lo reconocido en los arts. 1 y 11 de la CCABA鈥, asegurando el procedimiento de doble lectura que prev茅 la convocatoria a audiencia p煤blica y la consideraci贸n de los reclamos y observaciones de la ciudadan铆a (conf. art. 90 CCABA).

Pese a ello, la Legislatura frustra la vigencia efectiva del derecho a la participaci贸n p煤blica en el proceso de toma de decisiones en materia ambiental, en tanto la omisi贸n del dictado del C贸digo Ambiental conlleva la obstrucci贸n del fin constitucionalmente previsto. En efecto, la falta de sanci贸n del C贸digo Ambiental no resulta inocua, sino que implica la indefinici贸n permanente acerca de su contenido, circunstancia que, a su vez, impide identificar las normas que lo modificar铆an; por lo tanto se produce una situaci贸n de desprotecci贸n del derecho que la asociaci贸n actora reclama, pues la satisfacci贸n de aquel permanece supeditada al arbitrio de la Legislatura que 鈥攈asta el momento鈥 mostr贸 una conducta dilatoria respecto de su obligaci贸n de dictar el C贸digo Ambiental y, al mismo tiempo, eludi贸 asignar el tr谩mite de doble lectura a la sanci贸n de numerosas leyes de contenido ambiental.

Es decir que, a la fecha, la Legislatura no ha dictado el C贸digo Ambiental a trav茅s del procedimiento de doble lectura que le imponen los art铆culos 81, inciso 3 y 89, inciso 1 de la CCABA; como consecuencia de tal omisi贸n no resulta posible determinar cu谩les son las leyes de contenido ambiental que lo modificar铆an; evento que genera que permanezca en el 谩mbito de decisi贸n de la Legislatura el procedimiento de sanci贸n aplicable a todas la leyes ambientales dictadas en la Ciudad; cuando de la letra de la CCABA se desprende que aquellas que resultaren modificatorias del C贸digo Ambiental deber铆an sancionarse mediante el procedimiento de doble lectura que impone la convocatoria a una audiencia p煤blica, tal como surge de los art铆culos 89 y 90 de la CCABA.

N贸tese al respecto que, de la Ley 6588 (BOCBA N掳 6517, del 12/12/2022), que aprob贸 la Cuarta Actualizaci贸n del Digesto Jur铆dico de la Ciudad Aut贸noma de Buenos Aires, y contiene las normas de alcance general y car谩cter permanente, consolidadas al 28/02/2022 (conf. art. 1), se desprende que la Legislatura sancion贸 una gran cantidad de leyes vinculadas a la protecci贸n del medio ambiente (conf. anexo I, letra L, 鈥渕edio ambiente鈥), entre las que cabe enumerar: 123 de Evaluaci贸n del Impacto Ambiental (10/12/1998); 154 de Residuos Patog茅nicos (18/02/1999); 303 de Informaci贸n Ambiental (25/11/1999); 992 que declara como Servicio P煤blico a los Servicios de Higiene Urbana de la CABA (12/12/2002); 1356 de Calidad Atmosf茅rica (10/06/2004); 1540 sobre Control de la Contaminaci贸n Ac煤stica (02/12/2004); 1828 que cre贸 el Programa Buenos Aires Limpia (27/10/2005); 1854 de Gesti贸n Integral de Residuos S贸lidos Urbanos (24/11/2005); 2214 de Residuos Peligrosos (07/12/2006); 2544 sobre Separaci贸n de Residuos en Instituciones Educativas (29/11/2007); 2594 que fija el marco jur铆dico del Balance de Responsabilidad Social y Ambiental 鈥擝RSA鈥 (06/12/2007); 2628 que cre贸 la Agencia de Protecci贸n Ambiental (13/12/2007); 2802 de adhesi贸n al 鈥淧rograma Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energ铆a鈥 鈥 PRONUREE鈥 (24/07/2008); 2807 de Disposici贸n de Aparatos Electr贸nicos en Desuso del Poder Ejecutivo de la CABA; 3147 sobre Bolsas Biodegradables (27/08/2009); 3166 de Regulaci贸n, Control y Gesti贸n de Aceites Vegetales y Grasas de Fritura Usados (03/09/2009); 3246 cuyo objeto es Reducir y Optimizar el Consumo de la Energ铆a en la CABA as铆 como Disminuir la Emisi贸n de Di贸xido de Carbono y otros Gases de Efecto Invernadero (05/11/2009); 3263 de Arbolado P煤blico Urbano (26/11/2009); 3295 de Gesti贸n Ambiental del Agua (26/11/2009); 3341 que establece el Fondo de Compensaci贸n Ambiental y 鈥攅ntre otras cuestiones鈥 fija un procedimiento judicial para calcular la indemnizaci贸n sustitutiva del da帽o ambiental de incidencia colectiva (03/12/2009); 3709 Campa帽a Educativa 鈥淭oda la Basura no es Basura鈥 (13/12/2010); 3871 de Adaptaci贸n y Mitigaci贸n al Cambio Clim谩tico (01/09/2011); 3947 que declar贸 la Emergencia Social, Urban铆stica, Ambiental y Sanitaria de la Cuenca Matanza- Riachuelo (06/10/2011); 4024 de Incentivo para Promover el Uso de Sistemas de Captaci贸n de Energ铆a Solar (24/11/2011); 4120 Marco Regulatorio del Servicio P煤blico de Higiene Urbana (07/12/2011); 4467 que cre贸 la Reserva Ecol贸gica Ciudad Universitaria - Costanera Norte (13/12/2012); 5075 por la cual se adhiere a la Campa帽a Mundial 鈥淒esarrollando Ciudades Resilientes. 隆Mi ciudad se est谩 preparando!鈥 (18/09/2014); 5613 de creaci贸n del Foro de Lucha contra el Cambio Clim谩tico en el 谩mbito de la Ciudad Aut贸noma de Buenos Aires (01/09/2016); 5822 que adhiere a la Ley Nacional 26190 鈥淩茅gimen de Fomento Nacional para el Uso de Fuentes Renovables de Energ铆a Destinada a la Producci贸n de Energ铆a El茅ctrica鈥 y su modificatoria Ley 27191 (01/06/2017); 5928 de Promoci贸n del Incremento de las Especies Herb谩ceas, Arbustivas y Arb贸reas de Flora Nativa (07/12/2017); 5991 Gesti贸n Ambiental de Pilas en Desuso (12/07/2018); 6117 Gesti贸n Ambiental de Sitios Contaminados (13/12/2018); 6165 de adhesi贸n a la Ley Nacional 27424 de 鈥淩茅gimen de Fomento a la Generaci贸n Distribuida de Energ铆a Renovable integrada a la Red El茅ctrica鈥 (16/05/2019); 6378 que crea el Sistema de Compensaci贸n Ecol贸gico 鈥 SI.CO.ECO鈥 (03/12/2020).

Del repaso normativo efectuado se desprende que ni en aquellas leyes que podr铆an considerarse estructurales en materia ambiental, ni tampoco en las que vinieron a modificar la 煤nica codificaci贸n existente sobre la tem谩tica 鈥攅sto es, el C贸digo para la Prevenci贸n de la Contaminaci贸n Ambiental (Ordenanza 39025) que se encuentra vigente鈥, como en las que podr铆an estimarse abarcadas por los lineamientos definidos por la Legislatura Porte帽a en el PUA, hayan sido aprobadas mediante el procedimiento de doble lectura   

Al respecto, no puede eludirse mencionar que la propia demandada determin贸 que el nuevo C贸digo Ambiental comprender铆a el conjunto de disposiciones que regulasen la calidad del medio ambiente y los mecanismos procedimentales de las acciones judiciales de 铆ndole ambiental (art. 24, inc. b, del PUA), fijando directrices espec铆ficas acerca del contenido de aquel instrumento normativo.

11. Que, lo hasta aqu铆 expuesto, permite afirmar la concurrencia de las circunstancias bajo las cuales se configura una omisi贸n legislativa inconstitucional que menoscaba el ejercicio de un derecho reconocido por el ordenamiento.

En efecto, ha quedado demostrado que la Legislatura incumpli贸 el mandato constitucional que le impuso la sanci贸n del C贸digo Ambiental, por m谩s de 25 a帽os desde que el 贸rgano legislativo de la CABA comenz贸 a funcionar (el 01/03/1998 se realiz贸 el acto de apertura del primer per铆odo de Sesiones Ordinarias) 鈥攅s decir que la conducta omisiva se verifica por un per铆odo de tiempo irrazonable鈥, y en forma actual amenaza con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta (conf. arts. 14 de la CCABA y 2 de la Ley 2145), el derecho a participar en la discusi贸n de las normas de contenido ambiental invocado por la asociaci贸n actora que, como ha quedado dicho, se encuentra tutelado por el ordenamiento jur铆dico.

La situaci贸n descripta exige una decisi贸n de este tribunal que garantice el derecho invocado, toda vez que la ausencia del C贸digo Ambiental repercute negativamente en la satisfacci贸n de aquel y teniendo en cuenta que el 鈥.. .presunto vac铆o legal no es 贸bice para que los jueces arbitren las medidas apropiadas y oportunas para una tutela efectiva de los derechos constitucionales que se aducen vulnerados鈥. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Naci贸n ha expresado que 鈥.basta la comprobaci贸n inmediata de un gravamen para que una garant铆a constitucional deba ser restablecida por los jueces en su integridad, sin que pueda alegarse en contrario la inexistencia de una ley que la reglamente: las garant铆as individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas por la Constituci贸n e independientemente de las leyes reglamentarias鈥 (Fallos: 332:111).

Sin embargo, acceder a la pretensi贸n tal como fue articulada por la parte actora, orientada no solo a que se declare la omisi贸n inconstitucional de la Legislatura de la Ciudad sino tambi茅n tendiente a que se ordene que 鈥.. inmediatamente inicien el procedimiento de diagn贸stico, elaboraci贸n y sanci贸n del C贸digo Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires con un plazo m谩ximo de dos a帽os para su sanci贸n鈥欌 (v. p谩g. digital 3 del expediente digitalizado en la Actuaci贸n N掳417042/2021), excede las potestades asignadas a este tribunal en desmedro del ejercicio de funciones privativas que corresponden a la Legislatura de la Ciudad.

Aun as铆, una interpretaci贸n del derecho afectado contextualizada y coherente con el marco convencional, constitucional y legal vigentes, conduce a una decisi贸n que impida que el Poder Legislativo de la Ciudad se desentienda de las consecuencias provocadas en torno al derecho afectado. Ello, cuanto menos y hasta tanto pueda acreditarse el respeto del derecho a participar reclamado.

Por ello, la sentencia debe identificar aquella pauta objetiva de la que surge 鈥... el margen de protecci贸n que al derecho controvertido en autos acuerda la CCABA...鈥 de forma tal que sin avanzar sobre potestades privativas del legislador se evite la frustraci贸n del derecho a participar comprometido. Esa modalidad, adoptada particularmente en la jurisprudencia ambiental, queda orientada a 鈥. dar efectiva vigencia a la garant铆a constitucional que se acuerda al patrimonio urban铆stico (...) bien que, en palabras de la CSJN para un supuesto an谩logo, 'pertenece a la esfera social y transindividual' [de donde deriva] 鈥榣a particular energ铆a con que los jueces deben actuar para hacer efectivos estos mandatos constitucionales鈥 (Fallos 329:2316, cons. 18掳)" (v. 鈥淭udanca, Josefa Elisa Beatriz s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en 鈥楾udanca, Josefa Elisa Beatriz c/ GCBA s/ amparo 鈥攁rt. 14 CCABA鈥斺欌 y su acumulado expte. n掳 5868/08 鈥淢azzucco, Paula Virginia y otro s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en 鈥楳azzucco, Paula Virginia y otros c/ GCBA s/ amparo 鈥攁rt. 14 CCBA鈥斺欌, Expte. N掳5864/08, sentencia del 01/12/2008).

Desde esa perspectiva, la pauta objetiva, representativa del piso o exigencia constitucional insoslayable hasta que se dicte el c贸digo ambiental mediante el procedimiento de doble lectura (conf. arts. 81, inc. 3 y 89, inc. 1 de la CCABA), conduce a ordenar a la Legislatura que, garantice la participaci贸n p煤blica asegurada a la ciudadan铆a en los procesos de toma de decisiones ambientales, asignando al procedimiento de sanci贸n de leyes referidas a la protecci贸n del medio ambiente el tr谩mite de doble lectura (conf. arts. 89 y 90 de la CCABA). 

12. Que, por las razones expuestas, corresponde hacer lugar parcialmente al recurso de apelaci贸n interpuesto por la Legislatura de la Ciudad contra la sentencia de grado, exclusivamente en relaci贸n con la orden exhortativa que contiene; rechazarlo en lo restante y, en consecuencia, confirmarla parcialmente en cuanto declara inconstitucional la omisi贸n de la Legislatura de la Ciudad de sancionar el C贸digo Ambiental previsto en el art铆culo 81, inciso 3, de la CCABA.

En atenci贸n a lo precedentemente dispuesto ata帽e ordenar a la Legislatura de la Ciudad que, hasta tanto dicte el C贸digo Ambiental (conf. arts. 81, inc. 3 y 89, inc. 1 de la CCABA), asegure la participaci贸n p煤blica de la ciudadan铆a en los procesos de toma de decisiones ambientales, asignando a las leyes de contenido ambiental el procedimiento de doble lectura (arts. 89 y 90 de la CCABA). En tales condiciones, las normas abarcadas por el pleito quedar谩n comprendidas en las previsiones establecidas en la CCABA para ese tr谩mite parlamentario, en particular en cuanto establece que 鈥淸n]ing煤n 贸rgano del gobierno puede conferir excepciones a [dicho] tr谩mite y si lo hiciera estas son nulas鈥 (art. 90 in fine de la CCABA). Es decir que, por un lado, el margen de disponibilidad que la Legislatura conserva en relaci贸n con el temperamento que adopte en torno a la sanci贸n del c贸digo ambiental respeta sus atribuciones privativas, y por otro, paralelamente, esta sentencia y su ejecuci贸n garantizan que el tratamiento de la normativa ambiental asegure la participaci贸n ciudadana tal como lo establece la constituci贸n bajo la pena de nulidad all铆 prevista.

Por 煤ltimo, en cuanto a la distribuci贸n de las costas del pleito, corresponde confirmar las impuestas en la instancia de grado e imponer las de esta instancia a la Legislatura de la Ciudad, por resultar la parte demandada sustancialmente vencida (arts. 28 de la Ley 2145 y 64 del CCAyT -textos seg煤n Ley 6588-).